​신 장 이 

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​  러시아의 해상봉쇄의 상황은 1932년~1933년에 우크라이나에서 약 300만명이 기아로 사망한 사건을 떠 올리게 된다. 이는 스탈린 치하의 소련 우크라이나 소비에트 사회주의 공화국에서 발생한 대기근이다. 홀로도모르(Голодомор;Holodomor)라는 명칭으로도 널리 불리며, 의미는 기아를 통한 대량살인(Mass killing by hunger)이다. Holodo는 기아란 뜻이고 mor는 대규모 죽음이란 의미다. 이 사태는 이후에 소련에서 독립한 러시아와 우크라이나 간의 관계에 지대한 악영향을 끼쳤다.

  다행스럽게도 22년 7월 22일 흑해 항로를 통해 우크라이나 곡물을 수출하기 위한 우크라이나, 러시아, 유엔, 튀르키예의 협상이 타결됐다. 유엔과 튀르키예는 식량위기 사태를 해결하기 위해 러시아와 우크라이나의 협상을 중재해왔다. 주요 협상내용은 ①튀르키예, 우크라이나, 유엔이 선박에 곡물을 싣는 것을 검사하고 무기를 운반하지 않도록 한다. ②우크라이나 선박은 해안을 따라 기뢰 부설 지역을 통해 안전한 경로를 따라 상선을 안내한다. ③우크라이나 함선이 흑해를 건너 보스포루스 해협을 향할 때 철저한 검사를 실시한다.2)

  그러나 이러한 협상도 9월 7일 푸틴이 블라디보스토크 포럼에서 흑해 항로 협상 재개를 다시 한 번 검토할 필요가 있다면서 우크라이나가 최빈국이나 개발도상국으로의 인도적 지원으로써의 수출이 아닌 프랑스, 독일 같은 국가에게만 곡물 수출을 하고 있다는 이유와 10월 29일 우크라이나의 흑해 함대 수척에 대해 드론과 무인수상정을 이용한 공격으로 피해를 입자 이 협상이 무기한 중단될 위기에 처하기도 했다. 결국 11월 19일 끝나게 될 협정이 다행히 120일간 재 연장되어 23년 3월이면 두 차례 연장된 협정이 종료된다. 

  흑해를 통한 장기간의 해상교통로의 봉쇄는 우크라이나의 전쟁지속능력에 타격을 줄 것이며 국민들의 저항 의지에도 악영향을 미칠 수 있다. 또한, 전 세계 곡물시장에 미치는 영향이 지대하여 러시아가 국제여론을 무시하고 지속적으로 봉쇄를 강행하지는 못할 것으로 보인다. 이는 국가간 경제적 상호 의존도가 갈수록 심화되는 가운데 해상교통로의 확보와 유지가 얼마나 중요한 지를 보여 주는 것이다.   

2. 해상봉쇄의 개념과 평가

  해군작전법규(해군본부, 2019. 2)에 명시된 봉쇄(Blockade)는 교전국이 해군력에 의하여 적국 또는 적국이 점령한 지역의 항구 혹은 해안의 전부나 일부에 대하여 해상교통을 차단하는 전쟁행위를 말한다고 정의하고 있다. 봉쇄는 보통 일방 교전국이 작전상 타방 교전국과 중립국와의 통상을 단절시킬 목적으로 행하는 것으로 중립국의 이해에 중대한 영향을 미친다.

  전쟁법상 전통적 개념의 해상봉쇄는 전시 근접봉쇄인데 전통적으로 해양강국인 영국 등의 중립국으로서의 통상이익 보호 주장을 반영하여 봉쇄의 요건을 엄격히 규정하고 있다. 봉쇄는 원칙적으로 전시에만 허용되며 평시 봉쇄는 공해 자유에 대한 침해로 허용되지 않는 것이 국제법상의 원칙이다. 전쟁선포 없이 푸틴 대통령의 ‘특별군사작전 개시 명령’으로 시작된 러시아의 대우크라이나 전쟁에서 흑해의 해상봉쇄는 사실상 불법인 셈이다. 또한 교전국 정부에 대한 봉쇄 설정과 봉쇄 통고는 선포시 개시일자, 지리적 한계, 중립국 선박 등이 봉쇄 지역을 떠나도록 하는 고시기간 등을 포함해야 한다. 봉쇄가 효력을 가지려면 현실적인 무력으로 실현성이 있어야 한다. 단순한 선언에 의한 봉쇄는 실효성이 없다고 본다. 다만 기상상태 등으로 봉쇄 무력이 일시적으로 부재하거나 미흡하더라도 봉쇄의 실효성이 없는 것은 아니다. 현재 러시아는 함정 수척과 기뢰 등으로 흑해를 봉쇄하는 실력행사를 진행 중이므로 실효성 있는 봉쇄를 단행 한 것으로 판단되며 이는 곧 세계 곡물시장 가격에 큰 영향을 미쳤으며 우크라이나 국민 경제에도 악영향을 끼쳤고 이러한 우려는 유엔과 튀르키예의 중재로 시작된 ‘흑해항로 협상 또는 곡물 수출 협정’이 전쟁 중에도 타결 되는 결과를 낳았다. 그만큼 해상교통로에 대한 봉쇄는 교전국 뿐만 아니라 중립국을 포함한 세계 많은 국가 경제에 큰 영향을 미친다는 것을 알 수 있다. 봉쇄는 모든 중립국 선박에 대하여 공평하게 적용되어야 하며 적의 연안과 항구봉쇄는 반드시 적국 또는 적국 점령지의 항구 및 연안에 대해서만 행해져야 한다. 러시아는 위 그림에서 표시된 바와 같이 우크라이나의 주 무역항인 오데사 항 인근 흑해 연안 약 220KM를 봉쇄하였다.

  전시 장거리 봉쇄는 1, 2차 세계대전 이후 신무기의 발달 등으로 일반화 되었다. 장거리 봉쇄는 봉쇄함선을 특별히 배치하거나 고지도 하지 않고 중립국 연안에 대하여도 봉쇄하는 경우가 많으며 화물의 최종 목적주의 등 국제법의 원칙과 위배된다. 그러나 제1차 대전 시 영국은 북해를 해군구역으로 설정하여 봉쇄하였고 독일은 영국의 근해 해역을 군사수역으로 봉쇄하였다. 한국전쟁 시 UN군사령부는 1952년 9월 27일 한국 연안에 대한 공격의 저지, UN군 보급선의 확보, 전시금제품 수송의 방지 및 간첩활동의 봉쇄 등을 위해 한국 방위수역(일명 : Clark Line)을 설정하였는데 이도 장거리 봉쇄의 일종이다. 위 봉쇄는 정전협정 후 해제되었고 정전협정에는 그 영향으로 봉쇄금지조항이 있다. 1982년 영국과 아르헨티나 사이의 포클랜드 전쟁 시 영국은 포클랜드 200해리 해역에 Total Exclusive Zone을 선포하였다. 베트남 전쟁에서 미국은 하이퐁과 다른 북베트남의 항구를 봉쇄할 때 설정, 통고, 실효성, 한계 등에서 전통적인 기준을 준수하였다. 이는 제한적인 무력분쟁에서 교전국의 권리와 중립국의 권리(특히 중국)를 조화시키는 수단으로써 역할을 수행한 것으로 볼 수 있다.

  현행 국제법상 평시 봉쇄를 금지하고 있으나 미국 등 강대국은 국가이익을 위하여 사실상의 봉쇄의 효과를 갖는 조치를 취하면서 보건, 위생 등과 관련되어 사용하는 검역(Quarantine)이라는 용어를 원래 의미와 다르게 사용한 경우가 있다. 미국은 1962년 공격용 미사일을 적재한 소련선박의 쿠바 입항을 저지하기 위하여 실질적인 해상봉쇄를 단행하였다. 미국은 이때 미주국가기구의 권리를 합리화의 근거로 사용하였고 국제법 위반이란 비판에 대하여 자위권 개념을 사용하였다. 또한 평시 전의(戰意)를 포함하지 않는 봉쇄로서 오늘날 어느 정도 일반화되고 있는 개념이 해상차단작전(MIO : Maritime Interdiction Operation)이다. 오늘날 해상차단작전은 일반적으로 UN안보리의 결의를 전제로 하여 공해상 항해의 자유를 제한하는 군사작전을 의마한다고 볼 수 있다. 걸프전 당시 미국은 1990년 8월 안보리의 이라크 경제제재 조치를 강화하기 위하여 이라크를 왕래하는 모든 금수품 적재선박의 통행을 금지하는 봉쇄조치를 취하고 이를 차단(Interdiction)이라고 표현하였다. 이에 대해 당시 프랑스, 소련 등은 비난 의사를 표시하였다. 당시 이 문제는 안보리가 다국적군에게 선박정선권한을 부여함으로써 해결되었다. 1992년과 93년 유고 내전시 안보리가 유고공화국에 대한 물자 수출입을 완전히 금지하는 결의안을 통과시키자 NATO와 WEU(서유럽동맹)는 유고공화국을 출입하는 물자에 대해 해군작전을 개시하였다. 1994년 아이티의 쿠데타에 대해 안보리가 제재조치를 결정하자 미국은 단독으로 아이티에 대한 해상차단작전을 수행하였다. 전쟁법상 해상교통로에 대한 봉쇄의 엄격한 규정 설정과 과거 교전국 또는 적대국간 단행한 사례를 살펴 볼 때 직접적 교전에서 오는 피해 이상의 무력조치 수준으로 국제사회에서는 민감한 조치로 평가하고 이를 엄격히 준수하기를 요구하고 있다. 그만큼 당사국 뿐만 아니라 관련국 모두에 미치는 경제적 영향이 크기 때문이다. 

  러시아의 우크라이나 침공은 밀과 해바리기씨 기름 등 세계 곡물 생산에서 큰 비중을 차지하는 양국의 곡물 수출을 일시에 중단시켜 세계 곡물시장을 혼란에 빠뜨리고 빈곤국과 개발도상국 등의 식량위기를 악화시켰다. 전쟁 전 우크라이나는 평시 4억 명을 먹이기에 충분한 곡물을 수출했으나 전쟁 발발 후 흑해를 통한 곡물 수출이 작년 2월 570만 t(톤)에서 3월에는 0톤으로 줄었다. 이로 인해 세계 곡물시장에서 밀 등 곡물 가격이 폭등했고 전 세계 식량 위기가 고조되면서 러시아가 '기아'를 전쟁 무기로 이용한다는 비난이 이어졌다. 유엔 세계식량계획(WFP)에 따르면 식량 불안에 직면한 사람은 2021년 말 2억8천200만 명에서 지난해 3억4천500만 명으로 증가했다. 또 5천만 명 이상이 기근 위기에 처해 있으나 최악의 상황은 아직 오지 않은 것으로 보인다고 평가하고 있다. 

  유엔과 튀르키예, 우크라이나, 러시아는 '흑해 곡물 협정' 체결 후 이스탄불에 '공동조정센터'(JCC)를 두고 곡물 수송 선박을 공동으로 검사하며 일부 곡물 수출을 허용하고 있다. 이 협정을 통해 약 2천150만 t의 우크라이나 곡물이 흑해를 통해 수출됐으며, WFP가 에티오피아와 아프가니스탄 등 식량 위기 국가를 지원하는 데 크게 기여했다.³⁾ 이 협정의 만료일이 3월 19일로 다가오면서 러시아와 우크라이나, 서방 국가간 직접적 교전상태 만큼이나 민감한 수준으로 관심이 가열되고 있다. 

3. 한국의 해상교통로 보호의 중요성과 함의

  우크라이나의 흑해에 한정된 해상교통로에 비하면 한국은 삼면이 바다로 나아갈 수 있는 반도국가로서 훨씬 다양한 해상교통로를 이용하고 있으며 경제적 번영의 주요 통로로 활용되고 있어 그 중요성은 매우 심대하다. 이를 반증이라도 하듯이 윤석열 정부는 2022년 12월 28일 포괄적 외교전략으로 평가되고 있는「자유, 평화, 번영의 인도-태평양 전략」최종 보고서(상세본)를 발표하였다. 그 추진배경에 인도-태평양 지역의 전략적 중요성을 피력하면서 “대한민국은 무역의 대부분을 해상 교통로에 의존하며, 이 중 상당량이 호르무즈 해협-인도양-말라카해협-남중국해를 거쳐 이동한다. 특히, 남중국해는 우리나라 원유 수송의 약 64%와 천연가스 수송의 약 46%를 차지하는 핵심 해상 교통로이기도 하다.”고 강조하였다.

  언급한대로 한국은 평시 물동량 대부분을 해상을 통해 수출·입하고 분쟁 시에도 동맹국의 물자를 해상교통로를 통해 운송한다. 특히 한국의 해상교통로는 평시에 국가의 사활적 이익을 보장하는「번영의 고속도로」로서의 역할과 분쟁시 승리를 위한「군수보급 통로」로서의 역할을 수행한다. 따라서 해상교통로가 봉쇄될 경우 평시에는 경제적 효과는 물론 심리적 효과로 말미암아 국가의 위상과 번영마저 위협을 받는 위기상황으로 발전할 수 있다. 또한 분쟁 시에는 한국의 전쟁 지속능력이 약화되고 미국을 비롯한 동맹국들이 증원군이 차단되어 효과적으로 전쟁을 지도하고 수행할 수 없게 된다. 이를 반영하듯 인도-태평양 전략에서 해상교통로를 이용하는 선박의 안전과 원활한 이용이 중요한 정책 배경으로 강조되고 있는 것이다. 

  그러면 한국의 해상교통로는 어떻게 연결되어 있을까? 해군에서는 4대 주요 해상교통로를 부산에서 일본을 오가는 韓日항로, 서해에서 중국에 이르는 韓中항로, 남해에서 남지나해와 말라카해협을 통해 동남아, 중동, 유럽으로 가는 南方항로, 동해에서 일본과 북해도 사이를 지나 태평양으로 진출하는 北方항로로 구분하고 있다. 이중 해상수출입 물동량이 가장 많은 항로는 남중국해와 중동 지역을 지나는 남방항로(48.4%)이며 다음으로 한중항로(29.5%), 북방항로(19.1%), 한일항로(10.4%) 순으로 나타나고 있으며 특히, 2020년 기준 전체 수출의 약 71%가 미·중 패권경쟁의 중심지인 동중국해와 남중국해를 지나는 남방항로와 한중항로에 집중되어 이루어지고 있다.⁴⁾

  위 그림은 2022년 7월 기준 한반도 주변의 주요 해상교통로에서 일일 1천척, 월 3만척 수준의 선박이 이동하는 모습이 그래픽으로 표현된 것이다. 수송능력은 일일 약 1천 2백만톤, 월 3억 6천만톤의 물량을 싣고 통항하고 있는 것이다. 1997년 IMF 경제위기 시, 우리가 직면했던 물가와 환율의 상승은 해상교통로가 봉쇄됨으로써 미치는 영향에 비하면 사실 미미한 수준에 불과하다는 분석결과가 나왔다. 1997년 IMF 당시 구제금융액은 총 108조 750억 원이었다. 이는 당해연도 국가예산 71조 4천 600억 원의 약 1.5배에 해당하는 금액이었다. 아울러 한국은 사회, 심리적 악영향들을 회복하는데 많은 대가를 치러야 했다. 그러나 한국의 주요 4대 해상교통로가 완전히 봉쇄된다고 가정하에 2019년 산업연관분석을 통해 도출한 피해액은 무려 연간 약 1,724조 원으로 1997년 IMF 구제금융액의 약 16배, 국가 예산의 3.1배에 해당한다는 결과를 도출했다.⁵⁾ 이 결과는 한국의 해상교통로 봉쇄가 국가경제에 미칠 영향이 얼마나 큰지를 단적으로 보여주는 것이라 할 수 있다. 

  현재 한국의 국가위상과 국력의 신장은 경제력을 바탕으로 이루어 졌고 그 경제력의 원천은 해양을 통한 수출입이었다. 하지만, 과거에 유리가 향유하던 자유로운 항해를 지속적으로 누릴 수 있는 가능성은 점차 제한되고 있는 실정에 있다. 그 이유는 한국이 의존하고 있는 해상교통로의 구조적 취약점과 이를 이용해 자국의 이익을 추구하려는 국가의 출현 가능성 때문이다. 구조적 취약점은 바로 길게 이어진 해상교통로의 이동거리이며 이동간 연안국들이 해양정책과 분쟁 및 비전통적 위협 등에 노출될 수 밖에 없다는 것이다. 이중 가장 중요한 남방항로는 중국이 내해화를 시도하고 있는 남중국해와 말래카 해협, 인도양을 경유하여 해적으로 인한 해군의 청해부대가 파병되어 있는 호르무즈 해협과 유럽까지 이어지는 최장 11,549NM의 해상교통로 이다. 만일 미국과 중국간 갈등이 격화되고 대만이나 센카쿠 열도에 대한 분쟁이 발생하면 남중국해는 폐쇄될 것이다. 필요시 허가를 받고 이 해역을 통항하거나 부득이 한 경우 우리 해군함정의 선단호위 작전 하에 이동하는 상황이 발생할 수 있다. 단적인 예로 현재 청해부대가 파견된 소말리아 해역의 항로를 이용하는 것보다 훨씬 더 어려운 상황에 봉착할 것이다. 이는 한국의 해상교통로가 타국의 정책과 갈등관계에 따라 민감하게 영향을 받으며 이에 따라 한국의 경제가 부정적인 영향을 받을 수 있다는 것을 의미한다. 해상교통로에 대한 의존도가 매우 높은 한국에 있어서 해상교통로 봉쇄가 국가의 사활적 이익과 직결되는 매우 중요한 사안임을 대변해주고 있는 것이다.

  다행히 윤석열 정부에서 발표한 인도-태평양 전략은 해양으로 연결된 지역이므로 해양에서 평화와 안전이 유지되어 해상교통로를 자유롭게 이용하고 국가간의 무역이 활성화 되어 경제적 번영을 달성하는 것을 정책 목표로 하고 있다. 다만, 그 실질적 성과를 얻기 위해서는 정책입안자들이 북한의 위협이 상존하는 반도국가인 한국은 오로지 해양을 통해서만 경제적 번영을 추구할 수 있다는 점을 인식해야 하며 해양을 통한 다양한 국가활동이 가능하도록 국력과 외교정책 목표 달성에 걸맞는 원해작전이 가능한 강력한 기동함대를 건설해야 할 것이다. 

  또한, 해군은 인도-태평양 지역 국가의 해군간 협력을 강화해 나가야 한다. 미국이 주도하는 격년제 환태평양 훈련에 다양한 함정과 지휘능력 향상 훈련에 참여함은 물론 양자 및 다자간 파트너쉽 강화를 위한 연합훈련을 강화해 나가야 하며 해적 방지와 대테러, 재해재난구호 훈련 등 다양한 비전통적 위협 대응에도 협력을 실천해 나가야 한다. 아울러 전쟁을 예방하고 억지할 수 있는 임무 수행이 평화시 가장 중요한 활동이므로 해군과 해군간 회의를 통해 우발사태 및 충돌 방지책 마련을 위한 해군간 핫라인 및 통신체계를 구축하여 바다에서 우발적으로 일어날 수 있는 다양한 사태에 대비하는 해양위기관리체계 구축 또한 중요한 분쟁 억제 활동의 일환이 될 수 있을 것이다. 이를 통해 규범과 규칙에 기반한 인도-태평양 지역에서 해양 질서를 구축하는 데 선도적 역할을 함으로써 현 정부의 정책기조에 부응해야 할 것이다.

<참고문헌>

1) 조선일보 22년 5월 25일자, 러군의 220km 해상봉쇄, 4억명 먹일 곡물 수출길 막아버렸다. https://www.chosun.com/international/europe/2022/05/25/6EJEIDNQUZAPNP364ZWLXX6UHY/(검색일:23.2.15)

2) 나무위키, 2022년 흑해 항로 협상, https://namu.wiki/w/2022%EB%85%84%20%ED%9D%91%ED%95%B4%20%ED%95%AD%EB%A1%9C%20%ED%98%91%EC%83%81(검색일:2.23)

3) 연합뉴스 23년 2월 23일자, “식량위기 계속되는데..러 3월 곡물협정 재협상 어깃장 우려” 

   https://www.yna.co.kr/view/AKR20230223075100009?input=1195m(검색일 : 23. 2. 23)

4) 최영찬, 『해상교통로, 봉쇄의 유용성과 그 경제적 효과』(성남 : 북코리아, 22.8), pp.185~186.

5) 한국의 해상교통로 봉쇄로 인해 한국경제에 미치는 영향과 효과 측정결과는 최영찬, 상게서, pp. 188~198. 참조.