제3호(09월) | 동아시아 해양안보 무엇이 문제인가?
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Written by 윤석준, 한국해양전략연구소 선임연구위원 작성일15-10-01 20:58 조회3,634회 댓글0건본문
▣ 불신과 해양
동아시아 안보의 핵심 영역은 해양이다. 대부분 동아시아 각국들이 분쟁 보다 평화와 번영을 지향하는 포괄적인 안보개념을 지향하고 있으나, 비교적 낮은 순위안보 현안인 해양갈등과 분쟁이 이들 포괄적 안보 개념을 훼손시키고 있다. 이에 따라 각국 간 해양협력을 지향하기 보다 해양갈등과 대립이 우선하는 전략적 불신(strategic distrust)이 증대되고 있다.
이에 동아시아 해양안보는 상호 신뢰결여(deficit)을 보이는 양상을 보이고 있으며, 심지어 고강도의 무력대결 가능성을 보이고 있다. 그러다 보니 해양에서의 환경오염, 어업분쟁 그리고 기타 해상문제(난민, 밀수 등)들은 국가안보 현안으로 거론도 되지 않는다. 심지어 특히 당사국(party)만이 아닌 역내 이해상관국(stakeholder) 개입으로 갈등과 대립구도가 더욱 악화되는 양상을 보이고 있다. 최근 동중국해에서의 중국과 일본 그리고 남중국해에서의 중국과 일부 아세안 연안국 간 해양 갈등과 대립 구도가 대표적 사례이며, 이들 분쟁 해역에 대해 미국의 개입에 따라 이들 해양갈등과 분쟁이 미국과 중국 간 대립으로 확산되고 있다.
과연 이것이 동아시아 해양안보의 문제인가? 더욱 심각한 문제는 본원적인 이유가 제기되기 않고 단지 현상에 의한 갈등과 분쟁만을 논하고, 이를 안보관련자들이 해양갈등과 대립에 대한 근원적 문제인식 없이 일반적 안보현안만으로 다루고 있는 현상이다. 그 동안 겨우 부여한 정의가 ‘새로운(new)’ 또는 ‘비군사적(non-traditional)’ 안보 위협 영역이라는 ‘용어’ 사용이었다. 이에 따른 더욱 심각한 문제가 역내 국가들이 경제성장과 사회구조 개선에 투자해야 할 국가 재원을 해군력 증강을 과도하게 추진하고 있다는 것이다. 심지어 일부 국가들은 막대한 예산이 소요되는 해군력 증강을 감당하지 못해 대부분의 전력이 비대칭적 수단인 잠수함 확보에 집중하고 있다. 이에 따라 역내 해양갈등과 대립에 따른 위협 수위를 가름할 수 없는 수준과 범위로 확산되고 있다. 결국 그 동안 근대기 유럽과 비교 시 안정적 안보질서와 구도를 유지하던 동아시아가 해양 갈등과 대립에 의거 불과 40년만에 양대 세계대전을 치르던 유럽과 같이 역내 국가들이 자동 개입되는 ‘지역전쟁’과 같은 극한 상황을 맞이할 것이라는 불길한 종결점이 제기되고 있다.
▣ 보다 근원적 문제와 영향
다음과 같은 근원적 문제들이 동아시아 해양갈등과 분쟁의 주요 요인으로 대두되고 있다. 첫째, 역사이다. 전후 영토 반환 및 잘못된 역사 정리에 있어 제3자 개입으로 국민국가(nation-state) 과정을 거치지 못함으로써 동아시아 국가 간 역사적 사실, 근거 그리고 국가이익에 대한 적용을 두고 상호불신과 대립이 발생하였다. 예를 들면 동중국해와 남중국해에서의 해양 영유권 분쟁이며, 전쟁 이전 상태에 준한 해양질서를 주장하는 중국과 전후 해양에서의 국제법에 의한 새로운 해양질서를 주장하는 아세안(Association of Southeast Asia Nation: ASEAN), 미국과 일본 등 간의 대립이다. 실제 각국의 논리로 보면 양자 모두 일리가 있다. 반환해야 하는데 하지 않은 국가나 지금에 와서 과거 기준으로 반납 받고자 하는 국가 간 모두가 “불신”이다. 결국 이는 유엔해양법협약(United Nations Convention on the Law of the Sea: UNCLOS) 적용에 있어 “편견(prejudice)”으로 나타났다. 이는 유엔해양법협약의 동아시아 적용에 있어 가장 큰 근원적 문제이다.
둘째, 지리이다. 1994년 유엔해양법협약이 동아시아 해양에 적용되었으나, 반폐쇄해인 동아시아 해양에 대한 적용에 있어 제도적 규범 보다는 지리적 여건이 더욱 비중있게 적용되는 양상을 보이고 있다. 유엔해양법협약은 기본적으로 연안국의 지위를 격상시키고 강대국의 “해양력(Sea Power)” 남용을 해소시키기 위해 공해상에서 200마일 배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone: EEZ) 개념 설정을 위주로 하나, 반폐쇄해인 동아시아 해양에서는 대부분의 배타적 경제수역이 중복되고 동아시아 해양이 원해로 열린 지리가 아닌, 인접국 도서들에 의거 폐쇄됨으로써 경계획정에 있어 어려움을 보이고 있다.
이는 기본적으로 연안국 간 지리적 여건과 역사적 사실에 의한 주권 적용과 국가 관할권 적용에 대해 각기 다른 해석을 시도하는 사례로 확대되고 있다. 예를 들면 통과통항(innocent passage)과 배타적 경제수역(EEZ)에서의 자유로운 항해(Freedom of Navigation) 대한 권리와 책임이다. 특히 분쟁수역에 대량의 에너지가 매장된 것으로 알려지면서 갈등 국면이 과도한 대륙붕(Continental shelf) 주장 등으로 더욱 가속화되는 양상을 보이고 있다. 심지어 이러한 양상이 북극해에서도 나타나고 있는 실정이다.
셋째, 내륙과의 연계성이다. 동아시아 국가 발전이 동아시아의 지리적 환경에 의거 주로 해양의 적극적이며 평화적 활용으로 가능하였으나, 아이러니하게 내륙의 발전과 실패가 해양에서의 갈등과 대립으로 이어지는 현상을 보이고 있다. 예를 들면 대륙국가 중국이 대륙과 해양을 연계하는 『일대일로(一帶一路: One Belt One Road)』 구상을 선언하자, 이를 긍정적으로 받아 들이기 보다, 미국과 일본 등이 중국의 과거 『중화주의(中華主義: Middle Kingdom Order)』의 부활로 간주하여 적극적으로 견제하는 양상이었다. 특히 이러한 시도가 대국(big power)과 소국(small power)으로 구분하는 해양에서의 힘의 정치(power politics at sea) 등의 힘의 논리 개념으로 확산되는 기현상으로 나타나고 있다.
또한 내륙에서의 연안지역이 빈곤한 계층에 대한 사회복지 환경 미흡은 연안 지역에서 비롯된 공해상 자유로운 항해(freedom of navigation)의 위협으로 이어지고 있다. 2000년대 초반 소말리아 내륙 정국 불안이 소말리아 인근 공해상 자유로운 항해 권리에 대한 위협으로 발전되었듯이 최근 동남아시아 해양을 중심으로 “다시” 해적행위가 증가하는 양상을 보이고 있으며, 이 해역을 통과하는 선박들의 공해상 자유로운 항해의 권리를 위협하고 있다. 즉 내륙에서 힘을 축적한 국가가 해양으로 국력 팽창을 시도하는 반면, 내륙에서의 국가성장에 실패한 국가 연안에서는 생계수단 해상범죄 행위인 해적의 증가가 나타나는 양면성을 보이고 있다는 것이다. 심지어 일부 국가는 내륙에서의 발전이 경쟁국에 먹히질 않자, 해양으로 확대하여 위협 수위를 높이는 양상을 보이고 있다. 예를 들면, 북한이 한반도 내륙 비무장 지대에서의 위협이 고착되자, 동해에서의 잠수함 발사 탄도 미사일 이격 실험 강행과 서해에서의 북방한계선 근해에서의 해상 군사도발로 대(對)미국과 한국에 대한 협상의 가치를 높이고 있는 양상이다.
넷째, 분쟁(dispute)의 애매모호성이다. 유엔해양법협약은 분쟁해결에 있어 당사국 간 평화적 분쟁해결과 공평성을 원칙으로 한다. 그러나 과연 동아시아 해양에서의 분쟁 수준과 정도가 무엇이며, 분쟁의 평화적 해결방안이 무엇인가에 대하서는 구체적 언급과 정의가 없어 제3자 개입인 사법기관에 대한 호소를 결정하는 수준과 정도로의 애매모호한 해결을 강구하는 상황으로 전개되고 있다. 특히 국제해양법재판소(International Tribunal Law of the Sea: ITLOS) 판결 역시 명확한 기준과 원칙에 의한 판결을 제시하지 못하고 있어 관련국에게 우려를 주고 있다. 실제 국제해양법재판소는 역내 연안국 간 주관(sovereignty)과 관할권(jurisdiction) 간 법리적 구별을 정확히 제시하고 있지 못하며, 배타적 경제수역과 대륙붕 경계획정에 관한 유엔해양법협약의 원칙(rule)이 일관적이질 못하고 있다. 이는 국제법 학자들이 주장하는 다음과 같은 사례에서 식별되고 있다. 예를 들면 1993년 Greenland Jan Mayen 사건, 2007년 Nicaragua와 Honduras 간 사건, 2009년 Black Sea 사건, 2012년 Nicaragua와 Colombia 간 사건, 2012년 Bay of Bengal 사건 등이다.
다섯째, 해양의 영토화이다. 전후 역내 국가들이 미국이 막대한 해군력을 건설하여 동아시아 공해에서의 자유로운 항해 권리를 보장함으로써 “동아시아 부상(Rise of Asia)”이라는 수혜를 보았음에도 불구하고, 일부 국가들이 해양을 주권 개념과 연계시켜 내륙 영토화 개념으로 간주하려 하고 있다는 것이다. 예를 들면 2012년 일본 정부의 댜오위다오/센카쿠 열도 일부 도서의 국유화 선언이었으며, 최근 중국의 남중국해 일부 도서에 대해 주권적 문제로 간주하여 유인도 매립공사를 강행한 사례이었다. 유엔해양법협약은 해양구역(maritime zone)에 대한 연안(coastal states)의 권리와 책임을 명시하지 소유권을 부여하지 않는다.
마지막으로 무리한 해군력 증강이다. 대표적 사례가 동남아시아 국가들의 힘에 부치는 해군력 증강 현상이다. 중국의 해양팽창과 일방적이나 무시하기 힘든 해양영유권 주장에 직면한 아세안(ASEAN) 국가들은 미국의 지속적 안보공약에도 불구하고 미국의 안보공약 수준에 맞추기 위한 해군력 증강을 시도하고 있다. 실제 미국은 군사력 재균형전략을 추진하면서 동시에 동맹국 또는 파트너십 국가의 역량 강화에 비중을 두고 있다. 약세 필리핀, 인도네시아 및 말레이시아가 국방비를 연속적으로 증강시키면서 대부분 해군력 증강에 집중하고 있으며 베트남과 태국이 잠수함 확보를 추진 중에 있다. 이들 아세안 국가들은 이를 통해 미국과의 상호운용성을 유지하여 중국의 해양팽창에 대응한다는 논리이다.
더욱이 이들 국가들이 역내 새로운 역할을 모색하는 제3자 입장인 일본과의 방산협력 및 함정 대여 및 지원 등과 같은 협력을 지향하고 아세안과 인접된 호주 및 인도 등과의 협력에도 관심을 두는 등 지금 동아시아 국가들은 무원칙의 합종연횡식 해군협력을 지향하고 있다. 또한 베트남의 경우와 같이 중국의 위협에 대응하여 비대칭적 수단인 잠수함을 러시아로부터 도입하는 등 역내 국가들이 잠수함 전력 증강에 많은 관심을 두고 있다.
한마디로 과거 전통적 해양력(Sea Power) 또는 해양에서의 힘의 정치(power politics) 논리는 이미 구시대적 유물일 뿐이며, 이제는 법과 규범에 의한 해양질서와 활용이 요구되는 시기이다. 과거 힘에 기반을 두었던 해양질서는 단지 쇠퇴하는 국가 미국만이 가능할 뿐이며, 이는 동아시아 지역 해양갈등과 분쟁에 대해 미국이 공언하듯이 “공해상에서의 자유로운 항해의 권리 보장”을 위해 막대한 국력을 투입해야 하는 힘겨운 공약일 뿐이다. 지금 미국은 유엔해양법협약 당사국이 아니면서 법에 의한 역내 해양질서와 활용을 주장하는 입장이다. 그 동안 미국이 역내 평화와 안정을 위한 공헌으로써 해양 강대국 위상을 시현할 수 있었다면, 이제 미국을 배우려는 중국은 어떠할까? 만약 중국이 과거 서구 강대국과 같이 무리한 해양력 확보를 국가정책 목표는 삼는다면이 역시 힘에 겨운 ‘무리수’이다. 동아시아 반폐쇄해에서 잠수함이 작전을 해 본들 과연 어떠한 전략적 효과를 얻을지에 대한 의문이 들 뿐이다. 중국이 향후 해양력을 어떻게 유지하고 관리할지 그리고 과연 충분한 재원을 갖고 있는지에 대한 의문이 들 뿐이다. 모두 아는 사실인데 단지 중국만이 모를 뿐이다.
▣ 해양 신뢰구축과 위기관리
이에 따라 2000년대 이후 동아시아 역내 국가 간 해양갈등과 대립이 더욱 악화되는 위기 상황이전개되고 있으며, 이에 대한 대처가 요구되고 있다. 우선 해양에서의 우발상황(crisis or contingency) 발생 가능성에 대한 대비이다. 이는 2000년대 이후 가속화되는 양상을 보이고 있다. 2001년 중국 J-8 전투기와 미국 해군 EP-3 정찰기 간 조우사건으로 시작하여 거의 매년 남중국해와 동중국해에서의 미국해군 해양조사선(예: USNS Impeccable, Victorious, Bowditch)과 중국 해경 간 대립, 2010년 일본의 중국 불법어선과 선장을 국내법에 의한 사법처리 강행에 따른 일본과 중국 간 위기상황, 2012년 남중국해 스카르보르 도서(Scarborough Shoal) 근해에서의 시설물 설치 및 구형 상륙함의 장기 투묘 상황에 따른 중국과 필리핀 간 대결국면, 2013년 중국해양석유총공사(China National Ocean and Oil Cooperation: CNOOC) 소속 석유시추선의 베트남 주장 배타적 경제수역 진입과 양국 간 해상에서의 장기간 대치 그리고 2013년 9월부터 실시된 중국의 남중국해 분쟁도서의 매립공사이었다.
다음으로 해양갈등과 대립 상황이 공중과 수중으로 확산되고 있다. 분쟁수역과 근해 공중권역에 대한갈등이다. 예를 들면 2001년 중국 J-8 전투기와 미국 해군EP-3 사건, 2013년 11월 중국의 동중국해 분쟁수역 인근 공중에 대한 방공식별구역(Air Defense Identification Zone: ADIZ) 선포와 중국 J-11 전투기와 일본 해상자위대 OP-3C와 YS-11EB 간 공중 근접 조우 및 2014년 5월에 중국 J-11 전투기와 미국 해군 P-8A 간 근접 조우사건 등이었다. 여기에 무인항공기까지 투입되는 경우 상황은 더욱 복잡해 진다. 현재 미국과 중국 간 2014년 4월에 서태평양 해군 심포지움(Western Pacific Naval Symposium: WPNS)에서 합의한 『해상에서의 우발 충돌에 대비한 행동지침(Code for Unplanned Encounter at Sea: CUES)』에 준(準)한 『공중과 해양에서의 미국과 중국 간 행동규범(The US-China Memorandum of Understanding On the Rules of Behavior for the Safety of Air and Maritime Encounters)』 작성을 추진하고 있는 것으로 알려져 있다. 베트남이 러시아 킬로급 잠수함을 남중국해에 적용시키고 있다. 수중에서의 충돌과 대립은 향후 어떻게 할 것인가?
아울러 현상유지(status quo) 변화 시도이다. 이러한 현상은 동중국해와 남중국해의 경우 매우 심각하다. 유엔해양법협약에 의거 도서명칭, 소유권 주체 및 무인도의 유인도화가 전혀 국제법적 근거를 갖지 못함에도 불구하고 이구동성으로 현상유지 변화의 근거 및 발원자료로써 매력을 갖게 되었다는 것이다. 예를 들면 일본의 동중국해 댜오위다오/센카쿠 열도 일부 도서의 국유화 선언, 대만과 중국을 비롯한 남중국해 분쟁 당사국들의 남중국해 분쟁도서에 대한 매립공사 추진이었으며, 특히 2013년 9월 이래 중국이 남중국해에 대한 역사적 권리 근거인 9단선 (nine dash line) 주변 7개 분쟁도서에서 대규모 매립공사를 실시한 것은 해양의 영토화의 대표적 사례로 간주되고 있다.
결국 이는 역내 국가 간에 상호신뢰(Confidence-Building Measure: CBM) 보다 신뢰결여(deficit)를 더욱 증진시키고, 우발상황 발생을 사전에 예방하기 위한 위기관리방지(Crisis Management System: CMS) 조치 마련 보다는 『행동(action)-대-반행동(reaction)』의 악순환이 전개되는 상황으로 악화되었다. 많은 학자와 전문가들이 주장한 냉전 시의 산물인 신뢰구축방안(CBM)은 상대국 또는 경쟁국의 군사적 의도와 행동을 사전에 식별하고 이해하기 위한 조치들이었으나 지금은 마치 모든 것을 해결하는 만능인 것처럼 인식되고 있다. 실제로 냉전 시 이는 국가 간 정상 또는 고위급 회담, 군사 지휘관 및 정책결정 기관 간의 정례적 회담 그리고 평화적 목적의 군사적 교류와 협력이었다. 그러나 지금은 갈등을 표면화시키는 역할을 정상회담이 하고 있다. 예를 들면 지난 9월 말 미중 정상회담에서의 남중국해 관련 이견이었다.
현재 동아시아 역내 국가들이 할 수 있는 방안은 불행히도 단기적 수단 및 대안인 해양 현장에서의 우발상황과 예상되는 군사적 충돌을 방지하기 위한 과거 냉전시의 신뢰구축 방안으로 인식되고 있다. 특히 해양 위기관리 방안이 절실히 요구되고 있다. 냉전 이후 역내 해양에서의 갈등과 분쟁은 불신(distrust)을 근간으로 하여 우발사태(contingency) 및 군사적 충돌(military confrontation)로 악화될 가능성이 높기 때문이다.
▣ 과감한 제안과 체계 구축 필요
이에 따라 동아시아 지역국가들은 해양에서의 신뢰구축 방안을 위해 관련국 간 다양한 양자간 또는 다자간 정상 또는 고위층 전략적 대화 및 회담을 추진하는 것 이외에 해양과 공중에서의 위기상황 및 우발상황 방지 또는 예방을 위한 각종 조치들을 마련하고 있다. 예를 들면 각국의 해양안보 기관 현장 지휘관 간 현행 작전과 교육 및 훈련 등에 대한 사전통보 제도 마련 및 해상 충돌방지를 위한 예규 마련 그리고 핫라인 설치 등이다.
특히 과감한 제안과 근원적 요인들을 제거할 수 있는 체계 구축이 필요하다. 아울러 이를 통해 현재 직면한 역내 해양에서의 당사국 간 또는 당사국과 제3자 간의 해양갈등과 대립의 임계점 도달 가능성을 극복해야 할 것이다. 앞에서 강조한 바와 같이 역내 각국 안보종사자들이 점차 악화되는 해양안보를 위협하는 각종 위협요인들에 대해 근원적 문제점을 인식하여 이를 근원적으로 해결하기 위한 방안과 메커니즘을 모색해야 한다.
때 늦은 냉전적 산물인 역내 해양 신뢰구축 방안이 제기되는 것은 근원적 문제점을 식별할 수 없기 때문이다. 이제라도 각국 안보종사자들은 역내 해양안보 위협에 대한 근원적 요인을 해결할 수 있는 체계를 구축할 수 있는 과감한 제안이 필요하다. 예를 들면 ‘아시아형 유엔해양법협약 제정’과 스웨덴 평화연구소와 유사한 ‘아시아 해양평화 연구소’ 설립 등이다. 이를 통해 역내 국가 지도자와 안보종사자들이 해양안보와 해양분쟁과 대립의 근원적 문제를 인식할 수 있도록 하여 ‘해양 리더십(maritime leadership)’을 배양할 수 있도록 해야 한다.
특히 이는 전통적 대륙국가에서 해양강국을 지향하는 중국에게 심각히 요구되는 사항이다. 시진핑 국가주석이 취임 이후 중국의 해양강국을 공식화하는 각종 선언과 구상을 발표하고 있으며, 이를 주변국에 권고하고 있다. 그러나 반응이 좀 회의적(?)이다. 중국 지도자들은 이에 대한 이유를 찾는 자세와 지혜가 요구된다. 특히 기존의 해양 강대국 미국에 도전하는 신흥 강대국 중국이 해양안보의 근원적 문제를 어떻게 인식하고 해결방안을 지혜롭게 식별하여 국가발전 전략과 지역번영 전략에 접목시킬 지가 관건이다. 중국은 왜 역내 국가들이 그 좋은 일대일로(一帶一路) 구상에 대한 의구심을 갖는지를 알아야 한다. 무조건 반대하는 미국만을 탓할 수 없을 것이다.
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