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E-저널 2015년 ISSN 2465-809X(Online)

제3호(09월) | 왜 한국해양안보포럼인가?

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Written by 최기출, 한국해양안보포럼 상임대표 작성일15-10-01 21:36 조회2,304회 댓글0건

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▣ 서   언

  우리는 일상생활에서 하루에 해야 할 일 또는 하려고 하는 일을 하면서 살아간다. 그러면서 힘든 일을 당하면 그 일을 어떻게 효과적이고 효율적으로 처리할 수 있을까 하는 생각을 하게 된다. 이와 같이 어떤 조직이 “해야 할 일이나 하려고 하는 일”은 정책이라 하며, 정해진 그 일 즉, 그 정책의 목표를 달성하기 위하여 효과적이고 효율적으로 “일하는 방법과 수단”은 전략이라고 한다. 이와 마찬가지로 국가가 안보에 관하여 해야 하거나 하려고 하는 것들을 국가안보정책이라 한다. 
 

  국가안보정책을 수립한다는 것은 결코 과학(科學)은 아니며, 잘해야 술(術)의 형태이며, 국가안보정책 수립은 과거에나 앞으로도 복잡하고, 많은 변수에 의존하며, 흔히 사소한 행운에 좌우되기도 해왔다.(Alan G. Stolberg, 2012) 이처럼 안보 정책이나 전략을 개발하는 것은 목표, 수단, 및 방법에 관한 3가지 변수들의 상관관계를 풀어야 하는 수학문제와 같다. 그러나 우리가 얻을 수 있는 답은 최적해(最適解)가 아니라 가장 효율적이면서 위험이 적은 답만 얻을 수 있기 때문에 정책이나 전략을 수립하는 것을 과학이 아닌 술이라고 하며 어려운 과업임을 말해주고 있다. 
 

  그런데 한국의 경우 대통령 국가안보실, 국방부의 정책실 그리고 합동참모본부의 전략기획본부의 부서의 장들을 보면 정치, 경제, 정보, 과학 등 다양한 분야의 전문인사로 구성되어 있지 않음은 물론 육ㆍ해ㆍ공군에서 다년간의 학문적 연구나 군 경력을 쌓은 참모들이 균형되게 편성되어 있지 못한 것이 현실이다. 이처럼 특정 군 출신 위주의 정책과 전략 기획부서에 편중된 인사정책은 올바른 안보 정책이나 전략을 수립할 때 해양안보 수단과 이러한 수단을 활용하는 방법에 대하여 익숙하지 않을 뿐만 해양안보수단보다는 지상안보수단을 선호하는 경향을 보인다. 그러므로 국력의 중요 수단인 군사력 건설시 해양력의 주요구성요소인 해군력의 활용을 강조하기보다는 익숙한 다른 수단과 방법을 활용하기 쉽다는 것을 국가안보정책수립모델(Alan G. Stolberg, 2012) 설명을 통하여 설명하고자 한다. 

  
정책과 전략의 상관관계

 

  정책은 “식별된 목표를 추구함에 있어서 실행전략의 개발지침을 포함한 결심과 행동에 영향을 주기위한 의도로 만들어진 지침, 범위 및 제한사항을 제공하는 행동방책이나 지도원칙”이라고 정의하고 있다.(Alan G. Stolberg, 2012). 한국합참 홈페이지 군사용어해설에서도 동일하게 정책을 정의하면서 국가정책은 “국가목표를 구현하기 위한 국가의 행동방책 및 지침”으로, 국방정책은 “국가안보정책의 일부로서 외부로부터의 위협이나 침략에 대해 국가의 생존을 보호하기 위하여 군사, 비군사에 걸쳐 각종 수단을 유지, 조성 및 운용하는 정책”으로 정의하고 있다. 
 

  이와 같이 정책을 개발(수립)하는 것은 조직의 할 일을 결정하는 것이다. 만약 정책이 결정도면, 그 정책을 시행할 전략을 개발해야 한다. 어떤 학자는 전략을 “정책과 운영 사이의 다리 또는 구분되는 계획”이라고도 하며, 또한“행위자들이 그들이 원하는 것을 얻기 위하여 그들의 능력을 사용하는 방법”이라고도 한다.(Richard K. Betts) 특히 군사전략은 “국가의 안보정책목표를 달성하기 위한 군과 군의 위협으로 구성된 것을 사용하는 방법이며, 전략의 지침을 만드는 것은 정책”이라고 콜린 그레이는 기술하고 있다.(Colin S. Gray, 1999) 여기서 우리는 정책을 지원하는 전략은 그 정책의 결과를 얻기 위하여 정책과 전략이 철저하게 일치하도록 배열되어야 한다는 것과 결정된 정책과 그 정책을 실행하는 전략은 모두 동일한 목표를 가져야 한다는 점이다. 정책의 목표는 실제로 “합리적 비용과 위험”을 치루고 얻어지는 것이다. 이를 위하여 대통령 국가안보실, 국방부, 합참 및 군은 긴밀한 소통과 협조의 노력을 기울이고 있는 것이다. 
 

  그러나 정책과 전략의 차이는 정책을 지원하는 전략의 각 구성요소인 방법과 수단을 사용하기 위한 의사결정권자(장관과 대통령)의 정책 결심과 승인을 받아야 한다는 점이다. 이러한 절차는 정책 입안자의 정책과 전략 입안자의 전략이 공히 수용될 수 있음을 확인해주는 것이다. 이렇게 해야만 정책과 전략이 배열될 수 있다. 
 

  예를 들면, 합참에서 어떤 군사목표를 달성하기 위하여 군대를 사용하는 행동방책(작전개념)은 정부의 최고위층(장관과 대통령)의 정책승인을 받아야 할 뿐만 아니라 그 행동방책을 실행하기 위한 수단으로 운용될 특정 군부대의 규모와 구성에 대해서도 최고위층의 승인을 받도록 국방기획관리기본훈령에 규정되어 있다. 이러한 승인절차는 정치적 목표인 국가안보목표와 군사전략목표를 완전하게 일치시켜준다.

▣ 안보정책수립모델

 

  안보정책모델이란 국가안보정책 수립절차(14단계)를 일목요연하게 정리한 업무수행목록이다. 모델의 1단계에서 4단계까지는 안보정책을 정의하고 전략환경을 깊이 있게 분석 평가하여 최적의 국가안보정책 대안들을 수립해나가는 과정이며, 이러한 과정을 통하여 이용 가능한 행동 방책과 수단들을 식별해나가는 것이다. 물론 모델에서 정리된 각 단계가 국가의 안보정책개발을 위한 유일한 방법은 아니며, 단계가  반드시 순차적일 필요도 없다. 어떤 단계들은 동시에 이루어지거나 결합될 수도 있다. 또한 정책수립과정에서 정책의 변경도 있을 수 있다.    
 

  안보정책수립모델의 14단계는 다음과 같다. : (1) 정책문제를 정의한다. (2) 국내외 전략환경을 분석한다. (3) 국가이익의 우선순위와 국내정치적 고려사항을 식별하고 권고한다. (4) 정책 개발을 구상하기 위한 사실/가정/요소들을 결정한다. (5) 원하는 정책문제의 최종 목표를 결정한다. (6) 정책이 지원하는 목표와 효과척도기준을 결정한다. (7) 정책대안들을 식별한다. (8) 각 정책대안을 분석하고 검증한다. (9) 각 정책대안별 위험을 분석한다. (10) 정책대안을 비교하여 정책을 권고한다.   (11) 지도부(의사결정권자)로부터 고려사항과 결심을 받는다. (12) 정책을 관련부처/기관과 국민에게 알린다. (13) 정책의 실행을 감시 및 관찰한다. (14) 정책의 성공이나 실패에 관하여 반영하고, 반영된 정책을 실행하면서 조정내용을 평가한다.       
 

  각 단계별 업무내용에 대한 설명은 스톨버그 교수의 책을 참고하기 바란다. 정책대안들을 시행하기 위해서는 정책/전략 입안자들이 대안별로 방법과 수단을 모두 고려해야 한다. 실세계에서는 만약 정책/전략 입안자가 그 정책을 실행하는데 필요한 방법과 수단측면에서 현실적으로 평가하지 않으면 하나의 정책이 쓸모가 없으며  위험하다. 따라서 정책 실행을 위한 방법과 수단의 가용성과 유용성을 고려해야만 한다. 방법은 자원을 제공하고 그 정책을 실행할 책임을 갖고 있는 기관/부처 사람들에게 충분한 지침을 제공하는 분명한 행동방책들로서 수단과 대조적으로 실행하는데 필요한 자원을 기술하는 것이다.(예를 들면, 부대, 병력 및 예산) 
 

  정책 구상을 위한 사실/가정/요소들과 정책 지원목표 결정의 경우와 같이, 방법과 수단의 개발은 관련 국력수단과 연계하여 계획되어야만 한다. 몇 개의 정책대안들은 국력의 외교 및 경제적 요소를 강조하는 반면에 다른 대안들은 국력의 군사 및 정보적 요소를 강조할 수도 있다. 각 대안은 정책 입안자가 이용할 수 있는 국력의 모든 요소를 고려해야 한다. 그러나 한국은 이러한 균형감이 부족할 경우가 보인다.
 

  정책구상 단계에서부터 전략환경을 평가하는 과정에 이르기까지 한국의 국력보다 월등히 높은 일본과 중국 해군력의 현대화와 전력증강이 한국 해군력에 비해 최소한 3배에서 5배에 이른다. 해양에서의 미래 잠재적 위협이 자원빈국인 한국의 모든 산업자원을 포함한 생산필수품과 식량 자원 등의 98%가 바다를 거쳐 들어오기 때문에 국민의 생존과 직결된다는 인식을 가진 정책/전략 입안자와 북한의 도발위협을 우선해야 한다는 인식을 가진 정책/전략 입안자와는 안보정책의 수단과 방법의 선호나 선택에 있어서 큰 차이가 있다. 국방정책과 군사전략을 수립함에 있어서  해양안보전략 시각에서는 대북위협대응수단으로 해군력으로 우선 대처할 수 있다는  입장을 가진다는 점이다.  

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▣​ 안보정책 수립을 위한 전략환경 분석

 

  정책의 목표, 이를 달성하기 위한 수단 및 방법을 결정하는 데 가장 중요한 전략환경 분석평가에 대해 해양안보전략 차원에서 설명한다.
 “무엇에 관하여 하려고 하는 가”를 결정하는 안보정책문제를 정의할 때 이 질문들은 행정부, 국회, 언론보도, 학술세미나, 이익단체들로부터 제기될 수도 있다. 예를 들면, “북한의 핵탄두 탄도미사일이 한국의 서울을 공격한다면 한국정부(국방부, 외교부 등)의 대응은 무엇이어야 하는가?” 또는 “북한이 4차 핵 실험을 한다면, 한국 정부(국방부, 외무부 등)의 반응은 무엇이어야 하는가?”는 정책문제를 정의하기 위한 좋은 질문이다. 이와 같은 적절한 정책문제를 정의하는 과정을 통하여 그 핵심문제에 초점을 맞추게 해준다. 이러한 정책문제의 정의과정은 그 문제가 정책 의사결정과정에 들어가기 위한 조건을 만들어준다. 정책수립과정을 이끌어갈  정책문제를 구상하는 데 있어서, 정책 입안자는 자신에게 다음과 같은 질문을 해보아야 한다.(Gregory D. Foster, 1987) 다음 5가지 질문에 대하여 최적의 해답을 찾아서 정리해나가는 것이 정책문제를 정의하는 업무이다. : 첫째, 그 정책을 실행함으로써 한국은 무슨 목표로 갈 계획인가? 둘째, 무슨 목표를 달성하려고 시도하고 있는가? 셋째, 왜 한국은 그 목표에 가기를 원하는가? 성공적인 실행으로부터 무슨 이득을 끌어낼 것인가? 넷째, 어떻게 한국은 그 목표로 갈 것인가? 정책에서 지정된 목표(목표를 달성한 최종상태나 결과)를 얻기 위하여 한국이 사용할 수 있는 방법(행동방책)과 수단(가용자원)은 무엇인가? 다섯째, 한국이 그 목표에 도달할 때 무엇을 할 것인가? 초기의 목표를 달성한 다음 한국이 취할 그 다음 행동은 무엇인가? 
 

  이러한 질문에 답하기 위해서는 전략환경을 분석해야 한다. 전략환경 분석은 정책이나 전략 수립 당시의 국내외 환경에 대한 이해를 위해 필요하다. 분석되어야 할 환경은 정책에 영향을 미치게 될 국외와 국내의 조건들이다. 이러한 조건은 정책/전략 입안자가 정책과 전략 개발과 관련된 대내외 사건들에 의해 만들어진다. 전략환경의 가장 중요한 구성요소는 특정의 정책질문을 하게 된 문화와 역사적 배경을 포함한 그 문제가 발생한 근원적인 원인과 효과들이다. 또한 고려해야할 행위자들은 정책과 전략을 수립하는 행위자와 관련된 다른 모든 행위자들로서 국제체제에서는 잠재적인 동맹세력과 적대세력 그리고 국내의 관련 행위자들도 포함된다. 
 

  첫째, 관련 이해관계자, 일반 대중 및 정책 공동체사회의 이익에 대한 분석을 한다. 정책 입안자는 그 정책에 관심을 갖거나 어떤 방법으로든 영향을 미칠 수 있는 모든 행위자들을 결정해야 한다. 고려하고 있는 정책에 대한 그들의 관점에 대하여 아는 것은 중요하다. 그들이 그 정책을 지지할 것인가 반대할 것인가? “왜”에 대한 대답이 그 정책을 지지할 수 있도록 만들기 위하여 정책 입안자가 해야 할 일을 말해준다. 어떤 경우에는 정책 입안자가 정책의 일부 또는 전부를 반대하는 관련 행위자들의 관심사를 만족시켜줄 수 없다. 이런 경우 고위 의사결정자들은 권고한 정책에 미칠 그들의 반대와 영향의 중요성을 결정해야만 한다. 여기서 이해관계자란 이익단체와 일반 대중에서부터 군, 행정부, 또는 입법부의 부서나 개인까지를 모두 포함한다. 일반 대중은 정책수립과정에 직접 관련하지는 않지만 그 정책이 중요하다고 인식하게 되면 정책수립과정에 영향을 미칠 수 있다. 여기서 일반 대중이란 일부 언론, 일반 국민, 국제체제에서는 다른 국가나 국제기구와 같은 행위자를 포함하는 개념이다. 정책 공동체사회(policy community)란 국가안보정책과 외교정책 수립에 책임을 갖고 있거나, 관심을 갖고 있거나, 영향을 미치는 정부 내외의 행위자들을 의미한다. 정부의 관련부처, 대통령 비서실, 국회, 및 관련 연구소 등이 여기에 해당될 수 있으며 이들 또한 이해관계자들이다. 그러므로 이러한 각 분야별 이해관계자, 일반대중, 행정부(특히 국방부)나 입법부, 대통령비서실 등에 해양력과 해양안보에 대한 깊은  이해와 각별한 관심을 가지는 인사들로 채워진다면 국가가 원하는 목표를 달성하기 위한 수단과 방법을 해양력을 적극 활용하는 수단과 방법을 사용함으로써 대중적인 지지를 받으며, 장기적으로 필요한 방향을 제시할 수 있고, 보다 세부적인 행동방책을 개발할 수 있을 것이다. 한국은 현재 해양인력이 500만 명에 불과하고, 정계 진출인사의 극소수, 해양수산부의 위상, 특히 국방부와 합참의 정책 및 기획부서의 해군간부의 직위 부족, 등 위의 조건을 만드는 노력이 필요하기 때문에 해양안보포럼의 역할이 대단히 중요하다고 본다.  
 

  둘째, 정책의 근본적 원인과 효과에 대한 분석을 한다. 먼저 문화적 경향을 분석함에 있어서, 근본적인 원인과 효과는 정체성, 정치문화와 그 문제에 이해관계가 있는 행위자들의 탄력성(resilience)에 관하여 분석한다. 이것은 개인과 집단 수준에서 모두 필요하다. 정체성은 보통 목적, 가치 및 이익을 결정하므로 정책의 토대를 나타낸다. 정치문화는 “정치체제, 정치적 전통, 정치제도, 의사결정, 신념과 종교, 및 전략적 가치”를 의미한다. 정체성은 행위자들이 어떤 주어진 문제에 대하여 행동을 함께 하는 밑에 깔려있는 가치토대를 만드는 반면, 정치문화는 행위자들이 원하는 행동과 결과를 향해 통합하는 도구와 수단을 제공한다. 그리고 탄력성이란 “외부세력에 대해 저항하거나 복종하는 문화의 수용력 또는 능력”으로서, 이러한 탄력성은 우리가 변화된 문화가치의 수용력과 관심 그리고 행위자의 정책과 전략에 미치는 영향을 결정하는데 도움을 준다. 행위자 문화의 영속성이나 영속성의 부족 그리고 행위자에게 영향을 미치는 행위자 자체의 능력 사이에는 직접적인 상관관계가 있다. 이 분야의 분석에서도 우리의 정체성과 정치문화 역시 해양보다는 지상위주의 정체성과 정치문화가 아니라고 말하기 어려운 면들이 많다. 그 예로서 우리말에 ‘전국방방곡곡’이라는 말과 일본의 ‘전국 방방곡곡(全国ぜんこく津津浦浦 / 전국도처의 항구와 포구)’라는 말처럼 해양국이라고 말하기 어려운 점이 있다. 
 

  셋째, 정책의 역사적 배경분석을 한다. 특정문제에 관한 근원적인 원인과 효과에 대한 역사적 배경을 검토하는 것은 원인에 미치는 효과를 추적하는 능력과 함께 과거에 발생했던 것처럼 “분명하지 않은 사실의 발견과 해석”을 할 수 있도록 해준다. 결과적으로 역사적 배경 분석은 현재의 정책수립 노력을 하기 전에 과거에는 무슨 일이 발생했는지를 드러나게 해준다. 모든 정책문제는 역사를 갖고 있으며, 그 역사를 이해하는 것은 중요하다. 이러한 문화적 역사적 분석은 관련 국제법과 국내법, 장기적인 핵심목표와 전략을 포함한 지역 및 범지구적 정책과 전략, 관련 이해관계자들, 일반 대중 및 정책 공동체사회의 이익들을 포함하여 분석해야 한다. 한국은 6.25를 통하여 대량의 지상군을 위주로 전쟁을 치루었기  때문에 아직까지 육군 장군은 해군 제독보다 6배 이상이며 병력 규모 또한 12배 이상이다. 그러므로 안보정책 실행수단과 방법의 활용 우선순위가 자연스럽게 지상군이 먼저일 가능성이 역사적 배경으로 보면 더 높게 나타날 가능성이 큰 것이다. 
 

  넷째, 이전과 현재의 동아시아지역 및 범지구적 정책 및 전략을 평가한다.
  정책/전략 입안자는 각각의 관련 행위자와 연관된 문제에 대하여 이전과 현재의 정책과 전략을 상세하게 평가한다. 전 기간에 걸쳐 그 정책과 전략에 의해 운용되는 목표, 방법과 수단을 식별하는 것이 중요하다. 장단기 목표를 달성하기 위한 정책과 전략의 능력을 구별하는 것은 무슨 정책이 전 기간에 걸쳐 성공적으로 시행될 수 있었는지를 알 수 있게 해준다. 장단기목표를 갖는 정책을 구별하는 것은 매우 중요하다. 장기목표를 달성한 것은 현재의 정책문제와도 연관되기 때문에 더 중요한 문제이다. “정책과 전략의 구성요소들이 변화했는가 아니면 동일한가? 그리고 왜 변화했으며 왜 동일한가?”에 대한 답은 방법과 수단이 성공한 곳과 실패한 곳을 보여준다. 이것은 이전 정책과 전략에 의해 만들어진 취약점과 기회를 결정하는 충분한 정보를 제공함으로써 현 정책 입안자에게 새로운 정책수립에 이용할 수 있다. 여기서도 앞의 정책/전략 입안자들의 경향에 따라 정책과 전략의 연속성을 무시할 수 없다는 점이 있다. 그러므로 해양안보포럼의 적극적인 연구활동을 통하여 국민의 해양안보의식을 고취해나가면서 분야마다 해양인들이 활발하게 활동할 수 있는 여건을 만들어 나가야 할 것이다.

▣ 결   언

  국가안보의 정책과 전략 수립 시에 해양안보 전략적 시각을 가진 해양전문가들이 국가의 안보 정책과 전략 수립 위치에 보직된다면, 해양안보전략이 국가의 안보 정책과 전략 수립에 영향을 미칠 수 있음을 설명하였다. 국가안보 정책과 전략을 수립하는 과정에서 전략환경을 분석함에 있어서 그 정책 및 전략 입안자들의 시각이 환경분석단계에서 분석 평가하는 국가의 이익과 위협의 우선순위가 바뀔 것이며 이에 따라 수단과 방법의 선택에도 영향을 미칠 것이다. 그뿐만 아니라 우리나라의 문화적 역사적 배경, 정체성 역시 안보 정책과 전략 수립에 영향을 미친다는 점이다. ‘전국방방곡곡’ 대신에 ‘전국항구항구마다’라는 우리말이 생겨나기를 바라는 마음이다.
  이와 같이 안보분야에 대한 정책 및  전략 입안자가 전략환경 분석단계에서 모든 분야의 균형된 시각에서 분석결과를 바탕으로 하여 무엇이 중요하다고 판단하느냐에 따라 국력의 중요한 수단(지상력, 해군력, 항공력 등)을 어떻게 발전시키고 활용할 것인가가 결정된다는 것을 인식하고 국민의 해양의식을 변화시키고 안보 이해관계자들의 적극적인 협조를 얻기 위하여 해양안보포럼의 적극적인 활동이 요구된다.

<참고문헌>
1. Alan G. Stolberg, "Making National Security Policy in the 21st Century", U.S. Army War College Guide to National Security Issues Volume Ⅱ: National Security Policy and Strategy, 5th Ed. Edited by J. Boone Bartholomees, Jr. Department of National Security and Strategy, June 2012.
2. Colin S. Gray, Modern Strategy, Oxford, UK: Oxford University Press, 1999.
3. Gregory D. Foster, “Conceptual Framework for Strategy making,” Hearings Before the Committee on Armed Services United States Senate on National Security Strategy, Washington, DC: US GPO, January 13, 1987
4. Richard K. Betts, “Is Strategy an Illusion?” International Security, Vol. 25, No. 2, Fall 2000.

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