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▣ 서론 : “해양력의 일부로서 해양환경보호력”

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  해양력(Sea power)은 전통적으로 해군력을 중심으로 정의되어 왔으나, 최근에는 여러 요소를 포괄적으로 포함하여 정의하기도 한다. 특히 해양학자인 루크 카이버스(Luc Cuyvers)는 해양력에 해양을 보존하고 보호하는 능력까지 포함해야 한다고 주장했고 국내에서도 해양력에 해양환경보호력을 포함해야 한다는 주장이 제기된 바 있다.(김성준, 1998) 최근 해양환경보전의 중요성이 점차 증대되면서 해양에서의 활동들이 해양환경보전을 기초로 하여 이루어지지 않는 경우 국민여론이나 국제적 규제 등에 의해 원활히 이루어지지 못하는 사례들도 등장하고 있다. 이러한 경향은 해양환경보호와 해양력간의 관계가 점차 밀접해지고 있음을 보여주는 것이다. 선진국들도 해양활동의 원활한 수행을 위해 해양환경보전 역량을 강화하고 있는데, 미국이 2010년 발표한 국가해양정책이나 영국이 2010년 설립한 해양관리기구(Marine Management Organization)는 모두 해양환경을 기반으로 해양정책을 추진하겠다는 정책적 방향성이 반영되어 있다. 국제적으로 강화되고 있는 해양환경규제도 해양활동의 중요한 조건으로 작용하고 있어, 이 글에서는 현재 진행되고 있는 해양환경관련 협약의 체결 등 해양환경분야 국제 동향에 대한 개괄적인 소개를 하고자 한다. 국제적으로 진행되고 있는 해양환경 관리강화의 방향에 맞게 우리나라의 역량도 증진하는 것이 해양력의 일부로서 해양환경보호력을 키워나가는 것이 될 것이다.

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▣ 국제 해양환경보호 체계의 발전현황

  ◎ 국제해양환경협약의 증대

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    ◀ 분야별 해양환경 관련 협약의 발전

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  세계 물동량이 증가하면서 선박으로 인한 오염이 발생함에 따라 해양환경문제가 국제사회의 문제로 제기되기 시작하였다. 특히 유류에 의한 해양오염방지가 주된 이슈가 되는데 1954년 “유류에 의한 해양오염방지를 위한 국제조약”이 제정되어, 해양에서의 환경규제를 시작하게 된다. 특히 1967년 영국 해안가에 좌초한 토리 캐년(Torrey Canyon)호 사건으로 유류유출이 해양재난으로 이어질 수 있음이 널리 알려지게 되었고, 이를 계기로 많은 규제가 신설 된다. 1969년에는 “유류오염시 공해상개입에 관한 국제조약”이 제정되었고 1973년에는 “선박으로부터의 오염방지를 위한 국제조약”이 제정되었다. “선박으로부터의 오염방지를 위한 국제조약”은 1978년 의정서와 함께 MARPOL(Marine Pollution의 약자) 73/78이라고 불리며 해양오염방지 관련해서 현재까지 가장 영향력 있고 중요한 조약으로 인정되고 있다. 국제해사기구(IMO)는 이 조약의 개정을 통해 선박의 각종 환경기준을 점점 강화해나가고 있다. 향후에는 선박에서 배출되는 온실가스의 통제도 이루어질 전망이다.

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  폐기물의 해양투기를 방지하기 위해서 1972년에는 런던협약이 체결되었다. 런던협약은 산업화 과정에서 선진공업국들이 막대한 양의 폐기물을 해양으로 투기 하면서 지구적인 환경문제가 발생함에 따라 체결된 조약이다. 그러나 72년 런던협약은 법적구속력이 약했으며, 핵폐기물 같은 고도로 위험한 폐기물의 경우에도 중저준위 폐기물은 일부 허용하는 등 많은 한계가 있는 협약이었다. 강대국은 런던협약에도 불구하고 방사능 폐기물을 해양에 투기하여 많은 문제를 발생시켰는데 특히 러시아가 동해를 포함한 극동해역에 대규모 투기 행위를 하여 국제사회에 물의를 야기하기도 했다.(김기순, 2001) 1993년에는 런던협약 개정을 통해 핵폐기물의 해양투기가 전면금지 되었다. 1996년 런던협약 의정서는 원칙적으로 모든 폐기물의 해양투기를 금지하고 있으며 기존 협약이 국내수역을 배제했던 것과는 달리 의정서는 국내수역을 적용범위에 포함시키고 있다. 우리나라도 96년 의정서에 따라 2016년부터 육상폐기물의 해양투기가 전면 금지된다.

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  해양생태계 보호를 위해서도 다양한 국제협약이 체결되어 새로운 규제가 신설되고 있다. 생물다양성협약(CBD : Convention on Biological Diversity)이 대표적인데, 1996년 체결된 생물다양성협약에서는 생물다양성의 보전을 위한 방법과 보상혜택, 유전자 자원의 이용규제 등을 규정하고 있다. 특히 유전자 자원의 이용규제 관련해서는 이미 국제적 규제 단계로 접어들었다. 또한 생물다양성협약에서는 전 세계 국가가 추진해야할 20개의 중요목표(2010 아이치 타깃)를 정하면서 해양환경 분야에서는 국가별로 2020년까지 해양보호구역을 10%이상씩 정할 것을 결정했다. 해양보호구역의 확대는 제재조항이 있는 것은 아니지만 국제적 합의를 통해 국가별 의무할당을 준 것과 유사하기 때문에 각 국가들은 대형 해양보호구역을 설치하면서 10% 할당을 채우기 위해 노력하고 있다. 영국의 차고스 해양보호구역(2010년, 64만㎢)과 사우스 조지아 해양보호구역(2012년, 107만㎢), 프랑스의 코럴씨(Coral sea) 해양보호구역(2012년, 129만㎢), 미국의 태평양 리모트 아일랜드 해양보호구역(2014년, 127㎢) 등이 최근 지정된 대형 해양보호구역들이다.

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  이외에도 습지보호를 위한 람사르협약(1971년), 멸종위기에 처한 야생동식물의 국제거래에 관한 협약(1973년), 기후변화협약(1992년), 바이오안정성 의정서(2000년) 등의 환경 관련 협약을 통해 국제사회는 직간접적으로 해양환경분야의 국제적인 레짐을 형성해 나가고 있다.

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    ◀ 유엔해양법협약에서의 해양환경 관련 규범

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  해양환경관련 규범을 가장 포괄적으로 정하고 있는 것은 유엔해양법협약이다. 유엔해양법협약은 1982년 채택되어 1994년 발효되었으며 본문 320개 조항, 9개 부속서로 규정되어 있는 해양분야 국제 기본법이라고 할 수 있다. 협약 제12장(제192조-제237조)은 협약당사국의 해양환경보호의무를 규정하고 있는데 특히 육상기인오염원에 의한 오염, 국가관할권내의 해저활동에 의한 오염, 국가관할권 이원의 해저활동에 의한 오염, 투기로 인한 오염, 선박에 의한 오염, 대기를 통한 오염 등 6가지 항목을 관리해야 할 주요 해양 오염원으로 제시하고 있다. 유엔해양법협약의 환경조항은 다른 해양환경관련 조항들을 조정하는 역할을 하고 있으며, 특히 선박운항의 규제에 있어서는 기국의 전통적인 우위를 희생시키면서 연안국의 권한을 증대시켰다는 평가도 받고 있다.(정진석, 2012) 또한 유엔해양법 협약은 공해 생물자원보호를 위한 조항(제117조-119조)를 두고 있어서 이를 근거로 전 세계적으로 다양한 지역수산관리기구가 설립되어 운영 중에 있으며 지역수산관리기구는 유엔, FAO 등과 함께 수산자원보호를 위한 불법, 비보호, 비규제(IUU : Illegal, Unreported, Unregulated)어업에 대한 통제를 담당하고 있다.

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    ◀ 지역별 국가간 해양환경협력

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  국제협약뿐 아니라 지역별로도 다양한 협력활동들이 진행되고 있다. 우리나라는 양자 또는 다자적 틀을 통해 해양환경협력을 추진하고 있으며 다양한 방식의 협력이 확대되고 있다. 양자협력 차원에서는 한중, 한러, 한일간 각각의 환경공동위원회 틀을 통해 해양환경 분야에서의 양자간 관심사를 논의하고 있다. 

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  또한 우리나라는 지역 해양환경협력프로그램에 참여하면서 다자간 해양환경 협력을 추진하고 있다. 북서태평양보전실천계획(NOWPOP : Northwest Pacific Action Plan)은 UNEP 지역해 프로그램의 하나로 한·중·일·러 4개국이 1994년 설립하여 해양오염사고대응 등을 중심으로 운영하고있다. 동아시아해역환경관리협력기구(PEMSEA)는 UNDP의 지원 하에 북한을 포함한 아시아 14개국이 참여하고 있으며 연안통합관리 등을 주요사업으로 추진하고 있다. 우리나라는 1994년부터 참여하고 있으며 우리나라 시화호와 북한의 남포 해역이 시범해역으로 지정되어 관리되고 있다. 황해광역해양생태계보전사업(YSLME : Yellow Sea Large Marine Ecosystem)은 지구환경기금(GEF)에서 추진하는 전 세계 64개 광역해역의 생태계 보전사업의 하나로 육상기인 해양오염과 수산자원 남획으로 훼손된 황해의 해양환경보전을 위해 1991년부터 추진하고 있으며 우리나라와 중국이 참여하고 북한은 옵저버 국가로 참여중이다. 동아시아해양조정기구(COBSEA : Coordinating Body on the Seas of East Asia)는 UNEP가 동아시아 지역의 정부간 의사결정기구로 설립하어 동아시아 10개국이 참여하는 해양환경보전 프로그램을 추진 중에 있다.(윤진숙, 2009)

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  ◎ 해양환경과 안보문제 : 차고스 해양보호구역 지정 사례

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  최근에 발생한 인도양 차고스(chagos) 제도 해양보호구역 사례는 해양환경보전 관련 규제가 어떻게 안보문제와 연계되어 복합적으로 진행될 수 있는 지를 보여주는 사례이다. 1965년 당시 영국 식민지였던 모리셔스와 영국은 인도양에 위치한 차고스 제도를 모리셔스에서 분리하여 영국이 소유하기로 합의하였다. 영국은 차고스제도가 더 이상 국방을 위해 필요해지지 않을 경우 영국이 반환하기로 하되 모리셔스에 어업권은 남겨두기로 합의하였다. 한편 영국은 1966년에 미국과 비밀 협정을 체결하여 차고스제도의 가장 큰 섬인 ‘디에고 가르시아’를 미국에 50년간 임대해줘서 미군 기지가 설치될 수 있도록 한다. 차고스 제도의 주민들 2천여명은 강제 이주되었고 미국은 이곳에 활주로와 군항을 설치하여 아프가니스탄전이나 걸프전 때 활용하였다. 모리셔스는 1968년 영국으로부터 독립하였고 1982년부터는 차고스 제도의 분리가 강박에 의한 것으로 무효라는 점을 주장하면서 차고스 제도의 영유권을 주장하기 시작한다. 차고스 제도 사람들은 영국법원, 유럽 인권재판소를 통해 강제이주의 불법을 주장하면서 귀향을 요구하였고, 이러한 상황에서 2010년 4월 영국은 차고스 제도에 ‘해양보호구역’(Marine Protected Area)를 지정하게 되는데, 명분상은 생물다양성협약의 이행 등을 위한 해양생태계 보전을 내세웠지만 차고스인들의 주된 생계 수단인 어업을 금지함으로써 귀향을 막을 목적도 있었다. 영국이 해양보호구역 지정에 영유권문제를 고려한 것은 2010년 12월 공개된 위키리크스 외교전문을 통해 밝혀지기도 했다. 영국이 차고스 해양보호구역을 지정하자 이에 대해 모리셔스는 영국은 유엔해양법협약상의 “연안국”이 아니므로 해양보호구역 설정권한이 없다는 주장을 함과 동시에 영국이 유엔해양법협약상 국가간의 실체적, 절차적 의무를 위반하였기 때문에 해양보호구역 설정이 위법이라는 취지로 2010년 상설중재재판소(Permanent Court of Arbitration)에 제소를 하게 된다.

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  중재재판소는 2015년 3월 이에 대한 최종판결을 하였는데 먼저 영국이 “연안국”이 아니므로 해양보호구역 설정권한이 없다는 모리셔스의 주장에 대해서는 “연안국”이라는 용어의 해석문제는 유엔해양법협약의 해석이나 적용에 대한 문제가 아니고 오랫동안 지속되어 온 주권에 대한 분쟁문제이며, 육지 영토의 주권에 대한 문제이므로 중재재판소에게는 재판관할권이 없다고 하였다. 다시 말해 차고스 제도가 영국의 소유인지에 대해서는 유엔해양법협약의 범위를 넘어서는 것이기 때문에 중재재판소가 판단할 수 없다고 한 것이다. 다만 영국의 차고스 해양보호구역 지정은 해양환경보호를 위한 것이기 때문에 해양보호구역 지정이 정당한 절차에 의해 진행되었는지는 중재재판소에게 재판관할권이 있다고 보았다. 중재재판소는 영국이 모리셔스에게 해양보호구역 지정 관련한 정보를 주지도 않았고 협의하지도 않았기 때문에 일정하게 차고스제도의 어업권 등의 이익을 가지고 있는 모리셔스에 대해 신의성실(good faith) 의무를 위배했다고 보았으며, 영국이 모리셔스의 이익과 영국의 권리를 균형있게 고려하지 못하는데도 실패했다고 결론내렸다. 따라서 영국은 유엔해양법협약의 제2조 3항, 제56조 2항, 제194조 4항을 위배했기 때문에 차고스 해양보호구역 지정은 위법한 것이라고 판결하였다.(PCA, 2015)

이번 판결에서 중재재판소는 영토주권 문제는 판결하지 않았지만 해양보호구역 설정의 위법여부를 판단함으로써 장기적으로는 영토주권 문제에도 영향을 미치게 되었다. 해양보호구역 제도는 원래 해양생태계의 보전을 목적으로 도입되고 있는 제도지만 해양영유권분쟁이 일어나고 있는 지역에서는 이를 매개로 국제재판 절차가 개입 할 수 있는 여지를 줄 수도 있다는 점에서 면밀히 검토될 필요가 있을 것이다. 일반적으로 해양환경문제는 자국의 해양활동을 제약하는 요인으로 나타나지만, 이번 차고스 해양보호구역 사례에서처럼 다른 나라의 활동을 제약하기 위해 환경적 수단을 동반하는 경우가 발생할 수 있고 이에 대해 국제법에 따른 개입이 이루어질 수도 있다는 점을 고려할 필요가 있는 것이다.

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▣ 결  론

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  환경관련 국제협약들은 초기에는 강제력 없이 진행되다가 일정한 협의가 이루어진 이후에는 강제력을 가지고 집행되기 시작한다. 해양환경 관련 다자협약의 규율범위가 다양해지고 선언적인 당사국의 책무와 협력을 강조하는 차원을 넘어 국제법 차원에서의 규제나 국내법의 개정 등을 요구하면서 다각적인 측면에서 안보적 사안과 연계될 가능성이 높아지고 있다. 국제적인 해양환경규제나 인근 국가의 정책 동향을 주시하고 면밀하게 대응체계를 만들어야 할 필요성이 커지고 있는 것이다.

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  따라서 어느 국가가 환경관련 국제협약들을 주도하고 이행역량을 보유하고 있는지는 점차 중요한 문제가 되어갈 것이다. 또한 개별 국가들의 해양에서의 행위는 환경규약을 통해 타국가들의 개입을 받을 여지가 점차 증가하고 있다. 러시아가 핵폐기물을 해양투기한 것은 런던협약에 의해 제약받는 사항이었으며, 일본의 후쿠시마 원자력발전소 방사능 누출에 대해서도 유엔해양법협약을 근거로 한 국제사회의 개입여지가 있다. 또한 대규모 해양오염사고 시에는 인근 국가와의 협력 및 갈등문제도 발생할 가능성이 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이 해양보호구역 지정은 해양영토분쟁 문제와 결합하여 복잡하게 전개되는 상황이 발생할 수도 있기 때문에 인접국가와의 관계를 고려한 전략적인 활용이 필요하다.

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  기후변화나 해양오염 등이 가속화되면서 해양환경에 대한 관심이 높아질수록 해양환경문제와 각종 해양활동의 연계성은 높아갈 것으로 생각된다. 자국의 해양환경에 대한 면밀한 파악, 해양보전 및 보호를 위한 역량 강화가 기반이 되지 않고서는 앞으로의 해양활동은 국제적으로나 국내적으로 많은 제약에 부딪칠 수밖에 없다. 해양력의 하나로 해양환경보호력도 고려하는 것이 타당하며, 해양안보를 위해서도 해양환경보호력을 강화해야 할 필요가 있는 이유가 여기에 있다. 특히 해양환경의 국제적 규범 변화와 추세를 잘 이해하고 활용하는 것이 해양안보를 강화하는데 도움이 될 것이다.

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<참고문헌>
1. 김성준(1998), 알프레드 마한의 해양력과 해양사에 관한 인식, 한국해운학회지 제26호
2. 김기순(2001), 폐기물 해양투기에 대한 국제법상 규제와 한국의 대응책, 국회법학회논총, 46(3)
3. 윤진숙·박수진·신철오(2009), 국가해양환경정책의 진단 및 방향 설정 연구, 한국해양수산개발원
4. 정진석(2012), 해양환경보호제도의 최근동향과 대응방안, 유엔해양법협약보고서(국토해양부)
5. Permanent Court of Arbitration(2015), In the matter of the Chagos Marine Protected Area Arbitration between the republic of Mauritius and the UK