<그림 -1> 남중국해 해양갈등 상황
출처: Business Insider

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▣ 서  론​

  중국은 동아시아 역내영향력을 지속적으로 증가시키고 있다. 해양에서의 긴장이 빈번하게 조성되고 고조되고 있는데 특히 남중국해에서의 해양 마찰은 강도가 커지고 있다. 남중국해에서 중국, 대만, 베트남, 말레이시아, 브루나이, 필리핀 등이 도서 영유권과 해양관할권을 놓고 서로 다투고 있는 실정이다.

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  세계질서를 창출하고 유지하여온 미국의 패권에 대한 중국의 도전이 남중국해에서 개시되고 있는 조짐이 나타나고 있는 것이다.
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  남중국해의 갈등 상황에 대한 적절한 국제정치적 해석은 크게 두 가지 이론으로 가능할 것이다. 첫째는 현실주의 이론이며 두 번째는 제도주의적 이상주의 이론일 것이다. 남중국해 갈등의 양상을 보면 이 두 가지 이론적 현상이 뒤섞여서 나타나고 있다. 현실주의적 무력시위와 군사적 시설의 증강 속에서도 제도주의적 갈등완화 방안을 제시하고 있다. 중국은 유엔해양법과 함께 아세안을 통한 해양갈등의 평화적 해결을 위한 행동규범에 대한 협의를 제시하고 있다.
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  이 논문에서는 남중국해 갈등 상황에서 미국이 주도하고 있는 ‘항행의 자유’ 작전에 대한 미국과 중국의 관점을 검토해보고 한국에 주는 함의가 무엇인지 파악하고자 한다. 

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▣ 남중국해 갈등과 ‘항행의 자유’ 작전의 쟁점

  미국은 항행의 자유를 극대화하려는 국가들 중의 한 국가이고 중국은 연안국의 권한을 강화하려는 국가들 중의 한 국가이다. 미국은 과거 과도한 영해를 선포하면 군함을 항행시켜 이를 무력화시켜왔다. 지금까지 그래왔듯이 미국은 남중국해에서의 항행의 자유를 중시하고 있다. 남중국해의 해양의 질서유지를 위하여 미국은 상선들과 마찬가지로 미국군함이 자유로운 항행이 보장되어야 한다고 본다. 중국은 연안국의 배타적 경제수역에서 타국이 군함이 군사 활동을 하기 전에 연안국에게 사전통고한 후 허락을 받아야 한다고 보고 있다. 미국의 입장은 이와 다르다. 미국은 유엔해양법과 국제관습법에서 배타적 경제수역에서 연안국에게 사전통고나 허락 없이 타국 군함이 군사적 활동을 하는 것을 부정하고 있지 않다고 보고 있다(Bonnie S. Glaser, Armed Clash in the South China Sea, Contingency Planning Memorandum No.14, (the Council on Foreign Relations, April 2012), p.1.). 
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  미국과 중국 간의 이런 항행의 자유에 대한 입장 차이는 배타적경제수역에서 충돌의 원인이 될 수 있다. 2001년 하이난 섬 상공에서의 EP-3과 중국전투기 충돌 사건 이후에도 중국배타적경제수역에서 미국해군관측선에 대한 중국어선 및 관공선의 활동방해가 있었다. 이런 상황이 지속된다면 우발적인 무력충돌은 언제든지 일어날 수 있는 것이다.
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  미국은 남중국해지역의 국가들과 협력을 강화하고 있다. 남중국해 스카보로 섬(중국명 黃巖島·필리핀명 파나타그 섬) 분쟁을 해결하기 위하여 필리핀 정부는 유엔 국제해양법재판소(ITLOS)를 통한 분쟁 해결 절차를 밟고 있다. 네덜란드 헤이그 유엔 국제해양법재판소가 남중국해를 둘러싼 중국과 필리핀간 분쟁을 중재하기 위한 절차에 본격적으로 착수했다. 필리핀 정부는 2014년 3월 남중국해 분쟁도서에 대한 자국의 권리 주장을 뒷받침하는 의견서를 국제해양법재판소에 공식 제출하였다. 중국은 필리핀의 제소를 '국제법률 수단을 남용한 정치적 도발 행위'로 규정하고 "중국은 이를 받아들일 수 없고, 참여하지 않겠다"고 입장을 밝혔다. 우스춘(吳士存) 중국남해연구소 소장은 환구시보와의 인터뷰에서 "필리핀의 이번 남해(남중국해) 중재 소송은 미국이 부추긴 정치적 음모"라며 "중국은 이를 거들떠도 안 볼 것이고 효력도 인정치 않을 것"이라고 말했다(배상희, “ITLOS, 중국 vs 필리핀 남중국해 분쟁 중재절차 착수,” 아주경제(2015/7/7)). 필리핀과 베트남은 미국과의 협력을 고려하여 중국과 해양갈등에서 강경한 태세를 보여주고 있다. 그러나 이러한 입장에도 불구하고 중국과 적대적으로 되기를 원하지는 않는다. 어떤 경우든, 동맹국들이 원하는 것은 중국과의 관계단절보다는 지역에서 미국의 역할을 증진하기를 원하고 있는데 미국의 보호를 재확인하고 동맹국들의 경제발전과 안보지지를 강화하기를 더 바라고 있다(Robert D. Blackwill and Ashley J. Tellis, Revising U.S. Grand Strategy Toward China, Council Special Report No. 72, (the Council on Foreign Relations, 2015) p.36.).
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  남중국해에서 미국은 지역내의 국가들이 우발적인 무력충돌을 방지하기 위하여 고심하고 있다. 중국은 최근에 남중국해에 인공섬을 건설하여 군사력 투사능력을 확대하고 있다. 주변국들의 항의와 함께 미국도 이에 대한 비판을 해왔다. 미국은 중국이 남중국해에 건설 중인 7개 인공 섬을 '모래 장성'이라고 부르며 강력히 비판해 왔지만, 군함·전투기 등을 12해리(약 22㎞) 이내로 출동시킨 적은 없었다(안용현, “美군함, 2주일 안에 中 인공섬 12해리 진입,” 조선일보 (2015/10/10)).
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  미국이 남중국해 인공섬에 대하여 ‘항행의 자유’(Freedom of Navigation) 작전을 감행하려는 논리는 중국이 건설한 8개의 인공섬 중 4개는 간출지이므로 유엔해양법에서 인정하는 권한을 넘어서는 주장을 하고 있기 때문이다(Jeff M. Smith, “Let's Be Real: The South China Sea Is a US-China Issue, The South China Sea is increasingly central to the overall state of U.S.-China relations,” The Diplomat(2015/06/24)).
 

  미국 공화당 중진인 존 매케인 상원 군사위원장은 2015년 9월 17일, 남중국해에서 중국이 ‘영해’로 주장하는 인공섬의 반경 12해리(약 22km)이내로 미 군함 진입하는 것을 오바마행정부가 자제하고 있는 것은 중국의 영유권 주장을 사실상 인정하는 선례가 될 수 있다고 비판하였다. 오바마대통령은 지역의 긴장을 고조시키는 것을 피하기 위하여 ‘항행의 자유’ 작전을 보류하였으나 남중국해 인공섬지역에서 ‘항행의 자유’작전이 전개될 가능성이 높아지고 있다. 항행의 자유 작전은 1979년부터 개시되었는데 국제사회에서 일방적으로 영유권이나 관할권을 선포하는 국가의 해당수역에 미국군함이 항행하여 공해적 성격의 해역이라는 것을 ‘무력시위’로 보여주면서 그 해역의 일방적인 영유권이나 관할권을 무력화하는 작전이다.
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  미국국방성관리가 로이터통신과 회견하면서 수 주 내에 스파틀리군도에 건설한 중국의 인공섬 주변 12해리 이내로 군함을 항행하여 영유권을 무력화시킬 것이라고 밝히자 2015년 10월 9일 중국외교부 정례브리핑에서 화춘잉 외교부대변인은 “중국은 어떤 국가든지 항행의 자유라는 명목으로 스파틀리군도 영해와 영공을 침범하려는 것을 결코 용인하지 않을 것이다.”라고 밝혔다(Adam Rose, Michael Martina, “Reuters, China doesn't want the US to have 'freedom of navigation' near its artificial islands,” Business Insider, (2015/10/10)).
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  미국이 계획하고 있는 항행의 자유 작전은 제3함대에서 실행할 것으로 전망되고 있다.
  

 
<그림 - 1> 제3함대 노라 타이슨 제독(Nora Tyson)
출처: Style Blueprint.com

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  태평양지역을 책임지는 최초의 여성제독으로 2015년 4월 제3함대 사령관으로 노라 타이슨 (Nora Tyson)제독이 임명되었다. 사령부는 캘리포니아, 샌디에고, 로마 포인트 해군 기지에 있다. ‘항행의 자유’ 작전명령이 떨어지면 그녀의 함대가 작전을 수행할 것이라고 밝혔으며 “국제사회에서 가장 중요한 사안중의 하나는 자유로운 교역이다. 그것이 세계를 지속시키고 있다. 국제사회가 안정적인 환경에서 경제를 안정시킬 수 있으려면 교역의 자유로운 흐름이 있어야 하므로 우리는 항행의 자유 작전을 수행하는 것이다”라고 말하였다(Brendan McGarry, “Third Fleet May Help Enforce Freedom of Navigation in South China Sea,” Military.com,(2015/10/9)).

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▣ 결  론

  국제사회의 해양정치를 검토해보면 강한 해군력이 없이는 해양이익을 수호하기 어렵다는 것을 실감할 수 있다. 중국과 갈등을 빚고 있는 남중국해의 관련 당사국들은 저마다 해군력을 증강하는 한편 미국을 끌어들이려고 하고 있다. 강한해군력을 바탕으로 국제사회의 규범과 제도적 해결방안을 따르든지 현상유지를 하든지 전략적 선택을 하고 있는 것이다. 
 

  국제정치를 제도주의적 이상주의자들의 관점에서 본다면 해양갈등은 국제제도로 해결할 수 있을 것이다. 만일 국제사회가 규범과 규칙이라는 제도를 준수한다면 갈등을 평화적으로 해결할 수 있으며 협력이 원활하게 일어날 것으로 본다. 해양질서를 규정한 유엔해양법이 1994년 발효되었으나 해양갈등을 제도주의적 갈등완화 방안으로 모두 해결할 것으로 전망되지는 않는다. 국제해양법재판소(International Tribunal for the Law of the Sea)에서 판결을 통하여 해양갈등을 해결하는 사례가 늘어나고 있는 것은 사실이다. 그러나 동아시아의 해양갈등은 당분간 이런 제도적 해결 방법을 선택하기 보다는 무력시위를 통한 강압외교를 더 선호할 것으로 전망된다.
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  중국은 유엔해양법의 내용을 잘 활용하여 미국과 같은 강대국에게는 규범을 강조하지만 필리핀과 베트남과 같은 약소국에게는 무력시위를 통한 강압외교로 해양문제를 해결하려고 하고 있다.
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  미국이 주도해온 ‘항행의 자유’ 작전은 국제정치의 한 단면을 보여주고 있다. 미국이 수행하는 ‘항행의 자유’작전의 목적은 국제질서를 지키기 위한 것이다. 해양의 국제질서는 자유로운 교역이라는 공공재를 제공하는데 있어서 필수적인 요소이다. 제도와 규범을 강제하기 위하여 무력시위가 필요한 것이다. 국제사회에서 힘이 없는 외침은 공허할 뿐이라는 것은 자명한 진실이다. 
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  미국은 중국이 남중국해에서 영향력을 확대하는 것에 제동을 걸기위하여 남중국해 당사국들의 협력뿐만 아니라 일본의 적극적 지지를 이끌어냈고 한국도 미국의 진영에 서기를 원하고 있으며 향후에 이런 요청의 강도가 더 커질 것으로 전망된다. 대니얼 러셀 미국 국무부 동아시아태평양 담당 차관보가 지난 2015년 6월 3일 국제전략문제연구소(CSIS)와 한국국제교류재단(KF) 공동 주최로 열린 한미전략 대화 세미나에서 한국이 국제체제에서 번영해 왔고 국제질서에서 주요역할을 하고 있다면서 미국과 마찬가지로 한국이 이번 영유권 분쟁의 당사자가 아니라는 객관적 위치를 감안하면 한국이 목소리를 높여야 할 필요가 있다고 강조하였다. 가치동맹인 미국과 경제적으로 중국과 상호의존의 정도가 커지고 있는 중국 간의 갈등상황에서 한국은 양 국가를 납득시킬만한 절충점을 찾아야 하는 풀기 어려운 문제에 직면하게 된 것이다.

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