중국의 국가성향과 이어도의 현재적 함의 * 방공식별구역(ADIZ) 선포와 남중국해 분쟁 사례를 중심으로 > E-저널 2015년 ISSN 2465-809X(Online)

 

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제6호(12월) | 중국의 국가성향과 이어도의 현재적 함의 * 방공식별구역(ADIZ) 선포와 남중국해 분쟁 사례를 중심으로

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Written by 부승찬, 연세대학교 북한연구원 전문연구원 작성일16-01-04 16:56 조회1,352회 댓글0건

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※ 본 고는 이어도연구회에서 발간하는 '이어도연구'의 2015년 제6호에 게재된 글을 수정/보완한 것입니다.

 서  론
 
  국제관계에서 중국이 제 목소리를 내기 시작했다. 급격한 국력의 신장에서 비롯된 결과다. 중국은 기존의 '대륙국가'라는 정체성에서 탈피해, '대륙-해양국가'로 자아 정체성을 전환시켜 주변국과의 해양영유권 분쟁은 물론, 역내 지역에서 미국과 전략적 경쟁도 마다하지 않는다(김흥규, 2015). 시진핑 정부에 들어서서는 덩샤오핑의 국가정책 방향이었던 도광양회(韜光養晦; 빛을 감추고 때를 기다린다)에서 벗어나 국제사회에서 자신의 이익을 강조하는 주동작위(主動作爲; 스스로 주인이 되어 움직인다)의 모습을 보이고 있다. 한마디로 국가이익의 마지노선(the Maginot Line)을 정해놓고 이를 지켜내겠다는 의지를 드러내고 있는 것이다. 하지만 국가정책 방향이 수세적인 도광양회에서 공세적인 주동작위로 전환됐다고 해서 중국을 현상타파국가로 규정할 수만은 없다. 무정부적 국제체제 내에서 국가들은 국가안보와 이익을 보존하기 위해 국력의 상승과 비례해 공세적인 전략을 추구하는 것은 당위적 결과로, 이는 현상타파라기보다 현상유지적 현상에 가깝다. 따라서 어느 한 국가의 성향이 현상유지 혹은 현상타파적인지를 규명하기 위해서는 해당 국가의 국제질서에 대한 조응 정도를 면밀히 고찰해 볼 필요가 있다. 

  글로벌 차원에서 중국은 국력의 신장에도 불구하고 기존 국제질서에 조응하는 현상유지적 성향을 보이고 있다(Alastair Iain Johnston, 2003). 이는 중국이 적극적으로 국제기구에 가입하고, 이들 기구가 설정한 규칙을 철저히 준수하면서 자신들의 이익을 추구하는 데서도 확인된다(CIA, 2015). 하지만 지역적 차원에서 중국의 행위는 사뭇 다르다. 중국은 지난 2013년 11월 이어도와 센카쿠 열도가 포함된 방공식별구역을 선포했다. 남중국해 해양영유권 분쟁과 관련해서도 군사력을 적극적으로 동원하고, 중국 본토와 수천 킬로미터 이상 떨어진 남사군도 일부 지역에 군사기지로 활용할 인공섬을 건설하는 등 현상타파적 성향을 가감 없이 드러내고 있다. 물론 관찰자의 관점에 따라 이 같은 중국의 행위들은 국가이익과 안보를 지키기 위한 현상유지적 현상으로 이해될 수도 있다. 하지만 중국이 '국가이익의 보존'이라는 미명 하에 기존의 역내 질서를 변경하려는 의도를 지니고 이를 실현하기 위해 실제로 군사력을 투사하고 있다면, 이는 국제법적 절차를 무시하는 현상타파적 행위라고 보는 것이 타당하다.     
          
   
국가 성향: 현상유지와 현상타파의 논쟁

  

  현상유지(status quo)와 현상타파(revisionism)는 국제정치이론에서 기존 국제질서에 대한 만족도에 따라 국가성향을 분류하는 기준이다. 이 기준에 따르면, 현상유지국가는 기존 국제질서의 규칙을 수용하는 국가이며(Steve Chan, 2004), 현상타파국가는 자신들의 권력과 지위를 증진시킬 목적으로 기존 질서의 훼손을 추구하는 국가를 의미한다(Randall L. Schweller, 1998). 하지만 모든 국가들이 기존 질서에 만족하는 것은 아니기 때문에 한 국가의 성향이 현상유지 혹은 현상타파적인지를 구분해내는 것은 쉽지 않다. 따라서 국가성향이 어떠한 지를 구분하기 위해서는 해당 국가의 정책 선호가 실제 행동으로 이어지는 지를 살펴볼 필요가 있다. 예를 들어 현상타파적 성향을 지닌 국가들은 자신들의 핵심가치와 지위를 증진시키길 원하기 때문에 군사력의 사용도 마다하지 않는 반면(Randall L. Schweller, 1994), 현상유지국가들은 생존이 보장된 확실한 경우를 제외하고, 높은 비용과 상당한 위험을 수반하는 현상타파적 행위들을 삼가게 된다.  

  국제정치이론에서 국가성향에 관한 논의는 주로 구조적 현실주의 시각에서 이뤄져 왔다. 국제체제의 무정부성에 의해 국가 행위가 결정된다고 보는 구조적 현실주의는 국제체제의 구조와 국가 지향 목표에 대한 해석에 따라 방어적 현실주의(defensive realism)와 공격적 현실주의(offensive realism)로 구분된다(표 1 참조). 전자의 경우 국가들이 현상유지적 성향을 보인다고 강조하는 반면, 후자는 현상타파적 성향을 보인다고 주장한다. 왈츠를 중심으로 한 방어적 현실주의자들은 국제체제의 구조가 국가들의 추가적인 권력 증강을 제한하고, 기존 세력균형을 유지하도록 한다고 주장한다. 무정부적 국제체제의 구조적 특성으로 인해 국가들은 현상유지를 통해 안보를 추구할 수밖에 없다는 것이다(Kenneth N. Waltz, 1979). 

  이에 반해 미어셰이머로 대표되는 공격적 현실주의자들은 국제체제의 구조가 국가들의 권력팽창의 제한요인으로 작용하는 것이 아니라 오히려 경쟁국의 희생을 통해 권력획득 기회를 탐색하도록 강제하는 강력한 유인을 제공한다고 주장한다(John J. Mearsheimer, 2001). 국제체제의 무정부성이 생존에 최우선 관심을 두고 있는 국가들로 하여금 권력을 위해 경쟁하도록 강제하기 때문에 국제정치에서 현상유지국가는 찾아보기가 힘들다는 것이다. 따라서 이들에게 무정부적 국제체제에서 국가들이 현상유지에 만족하지 않고 생존을 위해 항상 권력을 증대시키려고 노력하고, 대외적 팽창을 추구하는 현상타파적 성향을 보이는 것은 너무도 당연한 논리적 귀결이다(황지환, 2012). 
  

  이상의 종합해 볼 때, 방어적 현실주의와 공격적 현실주의는 상당 부분의 가정을 공유하면서도 국제체제의 구조와 국가 지향 목표에 대한 해석에 따라 국가성향이 달라진다고 본다. 따라서 구조적 현실주의자들의 국가성향에 대한 주장은 최근 중국이 동중국해에서 일방적으로 방공식별구역을 선포하고, 남중국해에서 인공섬의 건설을 통해 군사력을 적극적으로 투사하려는 공세적 행위들을 이해하는 데 있어서도 중요한 함의를 제공해 준다.

 

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<표 1> 방어적 현실주의와 공격적 현실주의의 국가성향 분류

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 중국의 행위와 국가성향에 대한 분석

 

 ◎ 방공식별구역(CADIZ) 선포

  덩샤오핑의 개혁개방 이후 국력이 급속도로 신장한 중국은 군사전략에서도 이에 걸맞은 변화를 도모하기 시작했다. 대표적 사례가 1982년 당시 해군사령관이던 류화칭(劉華淸)이 제시한 3단계 해양 전략론이다. 아래의 <표 2>에서 확인할 수 있듯이 중국의 해양전략은 단기적으로는 제1도련(쿠릴열도-일본-대만-필리핀-보르네오를 잇는 방어선)내의 해역에서 해양통제권을 확립하고, 중기적으로는 제2도련 내(일본-보닌-괌-캐롤라인 제도를 잇는 방어선) 해역에서 해양거부권을 행사하며, 장기적으로 전 세계 해양으로 작전 범위를 확대할 수 있는 대양해군 건설을 목표로 한다(문정인·부승찬, 2013) 특히 1995~1996년 대만해협 위기에서 얻은 교훈으로 미군 전력의 개입을 차단, 지연, 거부할 수 있는 반접근(A2; Anti-Access) 및 지역 거부(AD; Area Denial) 능력의 구비를 절실히 원하게 됐다. 중국이 지난 2013년 11월 23일에 선포한 방공식별구역도 이러한 해양 전략의 변화와 그 궤를 같이 한다.


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<표 2> 정부 수립 이후 해양전략 개념의 변화 


  중국은 1990년대 이후 해군 현대화 프로그램을 본격 추진하면서 제1도련 내에서 해양통제권을 행사할 수 있을 정도의 해군력을 갖추게 됐다. 여기서 문제는 항공력 운용이다. 비록 바닷길은 신장된 해군력을 통해 커버할 수 있지만, 하늘 길을 미국과 일본 항공력이 지배하는 상황에서 이 구역에서의 해상통제권 확보는 사실상 불가능에 가깝다. 따라서 제1도련 내에서 미국과 일본의 접근을 차단하고 거부하려면 항공력 운영의 정당성을 확보할 수 있는 방공식별구역 설정이 필수적이었던 것으로 보인다. 이는 중국의 1단계 해양 방어선인 제1도련의 북단과 중국의 방공식별구역이 어느 정도 일치한다는 사실만 봐도 가늠할 수 있다. 
   
  ◎ 남중국해 분쟁
  

  그동안 남중국해를 둘러싼 연안국들의 영유권 분쟁은 지경학적 차원에서의 역내국가 간 분쟁으로 이해돼 왔지만, 최근 남중국해를 둘러싸고 벌어지고 있는 현상은 지경학적 차원을 넘어 지정학적 차원까지 심화되고 있는 실정이다. 다시 말해 과거의 남중국해 영유권 분쟁은 지역적 수준에 머물러 있었지만, 현재는 미중 간의 해양 패권이 충돌하는 국제적 수준으로 전이되고 있다는 것이다. 문제의 발단은 중국이 남중국해 영유권 확보 일환으로 이 해역에 군사력을 투사할 수 있는 인위적인 시설들을 구축하기 시작하면서 비롯됐다. 실제로 중국은 2014년 이후 비교적 본토로부터 멀리 이격돼 있어 효율적인 군사작전에 제한요인으로 작용했던 남사군도의 최소 8곳(Fiery Cross Reef, Johnson South Reef, Mischief Reef, Hughes Reef, Gaven Reef, Cuarteron Reef, Subi Reef, Eldad Reef)에 군사적 목적을 지닌 인공섬을 건설하는 공세적인 군사정책을 추진하고 있다. 특히 중국이 건설하고 있는 인공섬들 중 피어리 크로스 암초(Fiery Cross Reef)는 3.3km에 달하는 활주로 시설과 대형선박의 계류가 가능한 정박시설을 갖추고 있을 뿐만 아니라 주변 해역의 수심이 깊어 잠수함 기지로도 적합한 복합 군사시설로 운영될 가능성이 높다. 이에 비해 상대적으로 규모가 작은 나머지 인공섬들도 군사력의 투사를 위한 군사기지로 활용될 것으로 보인다(Victor Robert Lee, 2015). 

  ◎ 중국의 국가성향 분석
  

  방어적 현실주의와 공격적 현실주의의 지난한 논쟁처럼 한 국가의 성향을 규명하는 것은 그리 단순한 문제가 아니다. 이는 한 국가가 현상유지 혹은 현상타파적 성향을 지니고 있는지를 규명해내는 작업 자체가 관찰자의 주관적인 인식에 의존할 수밖에 없는 구조적 한계로 인해 편견과 왜곡에서 자유롭지 못하다는 것을 의미한다. 
  

  하지만 이러한 한계에도 불구하고 중국의 방공식별구역 선포는 주변국들에게 군사력의 사용을 통해 현상을 변경하려는 의도를 지닌 행위로 이해되어지고 있다. 방공식별구역은 영토개념보다는 상대국의 공중공격 등 만일의 사태에 대비하기 위한 일종의 조기경보(early warning) 기능을 수행하는 공중전술조치선이다. 따라서 공격적 현실주의자들의 주장처럼 중국의 방공식별구역 선포를 적의 위협에 대한 두려움을 극복하기 위해 자국의 권력을 극대화하는 현상타파적 행위로 간주할 수만은 없다. 하지만 중국의 방공식별구역은 역내국들에 비해 훨씬 공세적인 특성을 지니고 있다. 한국이나 미국, 그리고 일본의 경우와는 달리 중국은 타국의 행정관할권에 있는 영토를 자국의 방공식별구역 범위에 포함시켰을 뿐만 아니라 방공식별구역으로 진입하는 모든 항공기의 비행계획과 식별을 요구하고 이를 준수하지 않을 시 군사력을 동원한 '방어적 긴급조치'(defensive emergency measures)를 취할 것임을 분명히 했다(Michael D. Swaine, 2014). 특히 자국의 배타적 경제수역(EEZ) 내에서의 모든 군사활동과 정찰활동을 국가안보이익을 침해하는 무력사용 혹은 무력사용 위협으로 간주하고 이를 허용하지 않고 있다(Ren Xiaofeng and Cheng Xizhong, 2005). 이는 ‘해양법에 관한 국제연합 협약’의 통항 및 상공비행에 관한 자유를 거부하는 현상타파적 행위가 아닐 수 없다.       
  

  남중국해 분쟁에 대응하는 중국의 행위는 어떠한가. 중국이 남사군도 일대에 인공섬을 건설하기 이전까지만 놓고 보면, 남중국해 분쟁은 역내국가들 간의 도서영유권 및 해양관할권에 대한 분쟁으로 다분히 현상유지적 성향이 강했다. 하지만 최근 중국이 남사군도 최소 8곳에 군사기지로 활용할 인공섬을 건설하면서 상황은 달라졌다. 비록 중국 정부가 "인공섬 건설이 자국의 주권 범위 내에서 일어나는 일로 합법적이고 합리적이며 정당한 행위로 특정 국가를 겨냥하는 것이 아니며 남중국해 국제법에 따라 모든 국가가 누릴 수 있는 항행의 자유에 영향을 미치지 않는다"(Chun Han Wong, 2015)는 기존 입장을 재천명하고는 있지만, 인공섬 건설의 주목적이 군사시설로 활용하기 위한 것이라는 점에서 지역질서뿐만 아니라 국제질서의 현상을 변경하려는 의도를 지닌 행위라 하겠다.  

 

 결론: 중국의 국가성향과 이어도의 현재적 함의

  

  앞서 살펴본 바와 같이 방공식별구역 선포나 남중국해 분쟁에서의 중국행위만 놓고 보면 중국을 역내질서에 만족하는 현상유지국가로 규정하기에는 다소 무리가 있다. 하지만 방공식별구역과 관련해 한국이나 미국, 그리고 일본이 조기경보개념에서 접근하는 것과는 달리 중국은 영토주권개념에 기초해 접근한다. 남중국해 분쟁과 관련해서도 연안국들의 영유권 주장을 '불법'으로 간주하고, 자신들의 영토 주권을 수호하기 위해 군사력의 사용 의지를 드러내고 있으며, 실제로 군사력의 사용은 물론, 군사력이 미치지 않는 남사군도에 대규모 군사기지를 건설함으로써 군사력의 투사능력을 강화하고 있다. 구조적 현실주의 관점에서 중국은 기존 국제질서에 순응하면서 안보의 극대화를 추구하는 현상유지국가라기보다는 권력의 극대화를 위해 현상변경을 시도하는 현상타파국가다. 
  

  중국의 이러한 국가성향은 이어도를 둘러싼 한국과 중국 간의 해양경계획정문제와 관련해 유의미한 함의를 제공한다. 이어도는 한중일 3국이 주장하는 방공식별구역과 배타적 경제수역(EEZ)이 중첩되는 지역에 위치해 있다. 그만큼 우리나라 못지않게 중국과 일본에게도 이어도 수역은 전략적 가치가 높은 지역이다. 이러한 상황에서 중국이 이어도가 포함된 방공식별구역을 선포하고 우리나라가 이에 맞대응하면서 문제는 더욱 복잡한 양상으로 전개되고 있다. 물론 남중국해와는 달리 중국의 방공식별구역선포가 이어도에 대한 영토주권 확보 일환이라고 단정할 수는 없지만, 이로 인해 이어도 문제가 해양경계획정에서 군사적 문제로까지 확장된 것은 분명한 듯하다. 무엇보다 우려스러운 점은 남중국해 분쟁에서도 확인됐듯 향후 중국이 대외적 안보환경의 변화에 따라 이어도를 국가이익의 마지노선에 위치시킬 경우다. 이러한 상황의 도래는 우리에게 가장 치명적인 시나리오로, 이어도 문제는 남중국해 분쟁처럼 결국 힘의 논리에 따라 결정될 개연성이 크다. 하지만 중국과의 상대적 국력의 비대칭성으로 인해 우리가 취할 수 있는 선택지는 극히 제한될 수밖에 없다. 만일의 사태에 대비한 예방적 외교와 해공군력의 증강이 절실한 이유도 여기에 있다. 
  

  박근혜 정부는 1992년 한중 국교 수립이후 양국관계가 가장 최상이라고 자평한다. 바꿔 말하자면, 양국관계가 최상인 지금이 해양경계획정문제 해결의 토대를 마련할 수 있는 최적기인 셈이다. 따라서 외교적으로는 현재의 양국관계를 최대한 활용해 우리나라가 해양경계획정문제 해결을 위한 법적·제도적 틀을 마련하는데 주도적으로 나서야 한다. 또한 배타적 경제수역이나 방공식별구역이 중첩되는 이어도 주변 수역과 상공에서의 물리적 충돌에 대비해 한중 양국이 공동의 위기관리 매뉴얼을 작성함으로써 상호이해를 증진하고, 군사적으로도 현재 북한 위협에 치중한 전력구조, 즉 육군 중심적 전력구조에서 벗어나 해공군력의 질적·양적 수준을 증강시켜 나가야 할 것이다. 또한 보다 긴 안목에서 이어도 문제 해결을 위한 장기적인 로드맵을 수립하고, 이를 토대로 양국이 지속적으로 협의를 진행해나가야만 이어도 문제의 원만한 해결도 기대해볼 수 있다.

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<참고문헌>

김흥규. "시진핑 시기 중국 외교와 북중관계." 『JPI정책포럼 세미나 발표자료』 (2015.04.03.).
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황지환. "한반도 분단과 한국전쟁의 국제정치이론적 의미: 현상타파/현상유지 국가 논의의 재조명." 『국제정치논총』. 제52집 3호 (2012).
Chan, Steve. "Can't get no satisfaction? The recognition of revisionist states." International Relations of the Asia-Pacific. Vol. 4, Issue 2 (August 2004).
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