미국 국가함대 개념에 대한 오해와 진실 > E-저널 2015년 ISSN 2465-809X(Online)

 

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제1호(07월) | 미국 국가함대 개념에 대한 오해와 진실

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Written by 정삼만, 한국해양전략연구소 선임연구원 작성일15-08-31 13:57 조회4,953회 댓글0건

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▣ 개   념

  2004년 12월 미 대통령은 대통령 훈령을 통해 국방부 장관 및 국토안보부 장관에게 국가 차원의 해양안보전략의 개발을 지시하였고, 이에 2005년 9월 국가해양안보전략서(NSMS: National Strategy for Maritime Security)가 작성, 배포되었다. 또한 미 해군참모총장과 미 해경사령관은 이 NSMS를 지원하기 위해 2006년 3월 국가함대(National Fleet)라는 개념을 정립하였고, 2014년 3월에는 이를 구현하기 위한 구체적인 실천계획을 작성, 예하에 시달하였다.

  

  여기에서 미 해군과 해경은 다목적 임무를 수행할 수 있는 각종 플랫폼과 시설, 그리고 인력 등을 작전 및 운용수준에서 상황별 맞춤형으로 통합할 것을 합의하였다. 21세기 접어들어 미 해군과 해경은 다양한 위협의 등장으로 임무의 범위 및 활동의 영역이 확대되어 주어진 전력과 자산을 활용하여 상호 협력을 추진, 최고도 수준의 시너지(Synergy)를 발휘해야만 하는 상황이 되었다. 따라서 미 해군과 해경은 이러한 상황적 요구에 부응하고자 각각 독립된 국가의 조직으로 존재는 하되 국가함대(National Fleet)란 개념을 정립하여 연구·개발, 기획, 재정관리(fiscal stewardship), 획득, 교리개발, 교육·훈련 및 작전수행 면에서 상호 긴밀한 협력을 통한 일치화(一致化)(synchronization)를 추구하기로 하였다.

  

  국가함대란 미 해군 및 해경 간의 이러한 협력분야에 대한 일치화의 과정(過程, process)을 의미하는 개념이지 실존하는 통합된 조직을 뜻하는 것은 아니다. 미국의 이 두 기관은 국가함대라는 개념 하에 원정작전, 본토방어, 그리고 기타 각종 안보적 임무를 수행함에 있어 시분(時分)을 다투는 급박한 사건(time-critical events)이나 신속한 작전을 위한 즉응전력(surging capabilities)이 요구되는 상황에서 각자의 신장된 역량을 상호 간 제공, 지렛대(leverage) 역할을 할 것이다.

▣ 배   경

  

  미국은 일찍이 국가창설 초기부터 대두된 주권과 해양안보에 대한 도전들에 대처하기 위해 해군과 해경을 창설, 유지해 왔고, 최근엔 지역분쟁, 위기대응, 제재강행, 무기불법거래, 집단적 불법이주, 밀무역, 천연자원고갈, 부대방호, 대량살상무기와 테러리즘 등과 관련한 다양하고 복잡한 도전적 상황의 부상으로 해양안보에 대한 미 해군 및 해경의 책무는 더욱더 커지고 있다. 이제 미국은 대량살상무기를 포함한 일단의 해양안보위협을 제거하기 위해 세계적 수준의 공동이해와 상호 협력적 노력이 필요한 실정이다.

  

  이를 위해 현재 미 해군과 해경은 분쟁의 전 영역에서 더욱 향상된 민첩성, 적응성, 가용성을 갖춘 역량의 구비 및 전개를 요구받고 있는 중이다. 미국은 또한 범세계적 작전소요를 충족시킬 수 있는 충분한 능력의 확보와 세계화시대의 해양수송안보 및 해양영역인지의 달성에 기여할 수 있는 지역적 국제협력의 조성 및 활용을 위한 관련 해양 전력 상호 간 합동 및 상호운용성의 증진이 필요한 실정이다.

  

  미 해군과 해경은 오랜 기간 동안 해상에서의 성공적 협력사례들을 경험해 왔던 바, 미래에도 이 두 기관 간 협력은 더욱 강화될 것으로 보인다. 금번 정립되어 실행되고 있는 국가함대 개념이 대표적인 예이다. 특히 이지스 구축함 Cole함의 테러리스트에 의한 피격 이후 함대방호 분야, 9·11 테러에 대한 대응분야, 걸프전과 이라크전의 지원분야, 2004년 및 2005년 인도네시아 쓰나미 및 카트리나 구호활동분야, 그리고 마약퇴치작전 및 평시의 각종 활동 등의 분야에서 상호 지원 및 협력적 활동이 활성화 되고 있다. 미 해군은 해경의 마약퇴치활동과 본토안보임무 수행을 지원하기 위해 통신, 정보, 감시, 탐지 및 해양통제 능력을 제공해주고 있다. 미 해경은 해군의 평시작전, 해양차단작전, 부대방호 임무 수행을 지원하기 위해 해양법 집행, 수로관리, 천연자원보호, 항만경계, 해양환경보호 관련 전문지식과 전문인력을 제공해주고 있다.

  

  미 해군과 해경은 정보와 인도적 지원작전에서 상호 헌신적이고 보완적인 기량을 통해 힘의 승수효과를 발휘하고 있다. 또한 계속되어온 상호 협력적 경험들은 작전적 결과들이 통합 및 상호의존적 전략을 통해 매우 효과적이고 효율적으로 이루어질 수 있음을 보여주고 있다. 미 해군과 해경은 앞으로도 법령이 허용하는 범위 안에서 전 세계적으로 연결된 해양안보와 재정적 부담 등을 고려, 상호 보완성 및 운용성의 증진방안을 계속 추구할 것이다. 
 


▣ 특   징

  

  국가함대는 세 가지의 특징이 있다. 첫째, 국가함대는 언제든 가용 및 적응가능하고, 상호 운용가능하고 그리고 상호 보완적 역량을 구비하고 있는 함정, 선박, 항공기 및 육상의 지휘·통제 요소들로 구성된다. 둘째, 지휘·통제·통신장비와 무기 및 추진체계 등의 분야는 가능한 해군 및 해경이 공통으로 사용할 수 있도록 설계되어 질 것이다. 또한 이러한 공통전력에 대한 작전기획 및 획득 업무와 교육훈련 및 군수지원 업무를 추진하고자 할 때 해군과 해경은 상호 협의할 것이다. 셋째, 국가함대는 전력의 투사로부터 국토의 안보 및 방어에 이르는 광범위한 국가안보적 임무소요를 지원할 수 있는 역량을 갖추게 될 것이다.

  

  미 해군은 다목적 고성능의 함정, 잠수함, 항공기와 평시작전에서 세계전쟁에 이르는 해군의 전 작전에 투입될 수 있는 C4ISR 자산을 포함한 연안전투 및 특수전 수행자산을 지원할 수 있을 것이다. 한편 미 해경은 해양안보작전의 수행과 법집행, 그리고 대테러 위기대응을 위한 함정, 선박, 항공기와 C4ISR 자산을 지원할 것이며, 전구계획에 따른 전투사령관의 요구에 의거 일반목적의 함정도 제공할 것이다.

  

  미 해경은 또한 해군 연안전 임무구역에서 항만경계전력과 인력을 제공할 것이고, 국가함대의 모든 함정, 선박, 항공기와 육상의 지휘통제요소들은 상호 운용이 가능케 되어 평시임무나 방위, 그리고 위기대응 및 전시임무에 전력종심을 제공하게 될 것이다.

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▣ 분   석

  

  문제는 대부분 이러한 국가함대라는 개념을 처음 대했을 때 구성요소 간 조직적 통합, 또는 구성 요소 간 중복과 누락을 피하기 위한 예산적 통합 등을 쉽게 연상, 이 개념에 대해 거부적 반응을 보일 수 있다는 것이다. 즉, 국가함대라는 개념이 개혁과 혁신 등을 의미하는 또 다른 이름일 수 도 있다고 인식, 이 용어의 개념에 대해 먼저 부정적인 선입견을 나타낼 수 있다는 것이다. 물론 누구든 소속 조직이 통폐합되는 것에 대해 반기지 않듯이 이러한 선입견은 충분히 이해할 수 있는 일이다.

  

  하지만 만약 이런 인식이 있다면 이건 오해(誤解)이다. 금번 정책성명서에 나타난 핵심 용어들의 개념과 행간의 의미들을 하나씩 하나씩 살펴보면 미국이 국가함대라는 개념 하에 해군과 해경의 조직이나 예산을 통합하겠다는 내용이나 의미는 결코 없다는 것을 알 수 있다. 이에 국가함대의 개념을 구성하고 있는 핵심용어들이 의미하고 함축하는 바를 규명해 볼 필요가 있다.

  

  먼저 'non-redundant capabilities'에서 'non-redundant'라는 개념에 관해서이다. 'redundant'는 잉여, 과잉 등을 뜻하기 때문에 얼핏 보기에 'non-redundant'는 잉여나 과잉의 제거나 방지를 의미한다고 생각할 수 있다. 즉, 전력건설이나 예산편성시 중복을 방지하는 것으로 여길 수 있다는 것이다. 하지만 'non-redundant' 성명서의 문맥상 불필요한 잉여나 과잉을 의미하는 것이 아니라 우리말의 다다익선(多多益善)의 개념과 비슷하다고 보면 된다. 다다익선 차원에서 추가되는 전력이나 역량은 없어도 될, 또는 아예 필요 없는 전력이나 역량을 의미하는 건 결코 아니다.

  

  성명서에서도 이에 대한 혼동이 없도록 'non-redundant capabilities'에 관한 사례를 명쾌하게 제시하고 있다. 미 해군의 Arleigh Burke급 이지스 구축함 USS Cole(DDG 67)은 2000년 10월 12일 예멘의 Aden항에서 자살공격을 감행한 Al-Qaeda 테러리스트 소형보트의 측면공격을 받고서 선체에 직경 12m정도의 큰 구멍이 뚫리고 17명이 사망했고, 39명이 부상을 당했다. 물론 당시 항 외해 멀리 미 해군함정이 경비 중이었지만 항구 바로 외곽에는 정박 중인 Cole함을 보호할 수 있는 함정은 없었다. 따라서 항 인근에서 잠복하고 있던 알카에다 테러리스트는 거의 무방비상태에 있는 항내 정박 중인 Cole함을 기습으로 공격할 수 있었다. 만약 미 해경정과 같은 전력이 이 항구 인근 해역에서 ‘Force Protection’임무를 수행할 수만 있었더라면 Cole함은 안전했었을 것이다.

  

  이때 항내 Cole함을 보호할 수 있는 해경함정은 있어도 그만이고 없어도 그만인 그야말로 불필요한 잉여전력(redundant forces)이 아니라 있을수록, 많을수록 좋은 다다익선의 전력으로 보아야 한다. 즉, 성명서에서도 의미한 바와 같이 ‘non-redundant forces’로 보아야 한다는 것이다. 요즘은 항구 입구에서 잠수함이 정박 중인 고가치 표적을 파괴할 수 있는 200Knots의 직주어뢰(러시아의 Shkval 초공동어뢰)를 발사할 수 있는데, 이때도 마찬가지 해군의 함정이 여의치 않을 경우 해경함정, 그것도 소나를 장착한 해경함정이 항만경비에 투입된다면 이 또한 함대전력 보호세력으로서 필요한 ‘non-redundant forces’인 셈이다.

  

  이외 해경의 입장에서도 방대한 연안해역에서 마약밀수 단속임무를 수행할 때 인근의 가용한 해군함정이 도와준다면 이 또한 다다익선의 전력으로서의 역할을 수행하는 것으로 볼 수 있다. 그런데 여기에서 흥미로운 진실 하나가 숨겨져 있음을 알 수 있다. 해군과 해경 상호 간 다다익선의 전력으로서 역할을 수행하려면 조직과 예산이 축소되는 것이 아니고 되레 더 확대되고 증가될 소지자 다분히 있다는 것이다. 해경의 입장에선 당장 없는 대잠능력을 구비하려면 없는 소나를 장착해야 하고, 해군의 입장에서도 마약밀수 단속을 위한 장비와 인력을 더 보강해야 하기 때문이다. 국가함대 합동 성명서에 해군총장과 해경사령관이 서명을 할 때 제 살을 깎겠다는 것이 아니라 최소한 현상유지 또는 더 나은 파레토 옵티멀적 최종상태(end state)를 염두에 두고 있었을 것이다.

  

  성명서 2쪽 하단을 보면 해군과 해경은 예산편성시 그들의 임무를 수행할 수 있는 적정수준의(adequately) 예산은 확보될 수 있도록 긴밀히 협의할 것을 요구하고 있는데 이 역시 중복예산이나 잉여예산의 발생을 방지하자는 의미는 아니다. 용어 하나 잘못 이해하면 얼마나 심각한 오해가 발생할 수 있는가를 여실히 보여주는 대목이다.

  

  다음은 'supplementary capabilities'에서 용어 'supplementary'에 관해서이다. 이 용어의 사전적 의미는 ‘보완’, ‘보충’이다. 즉, 근본적으로 부족한 부분을 보충한다는 의미이다. 앞서 소개한 ‘non-redundant forces’는 위협이 없거나 담당 구역이나 해역이 크지 않을 경우 해군, 해경 각자 스스로 대처할 수 있기 때문에 상대의 지원이나 협력은 더 이상 다다익선 전력이 아니라 중복성의 잉여전력이 될 수 있다. 하지만 'supplementary capabilities'는 개념적으로 잉여역량이나 중복적 역량이 될 수 없다. 예컨대 해경함정의 ISR 능력은 해군함정의 ISR 능력보다 다 나을 수가 없으며, 이 두 플랫폼 간의 ISR 능력차이는 해경의 근본적 한계이다. 즉, 해경의 이러한 근본적 한계를 해군만이 보충 또는 보완할 수 있다는 의미이다. 그 어떤 경우에도 해군의 우월한 ISR 능력이 해경의 부족한 ISR 역량에겐 보완적 역량이지, 없어도 무방한 그런 잉여역량은 아니다. 또한 해군이 아덴만에서 대해적 작전을 수행하는데 법집행이나 검문검색에 필요한 전문성의 부족은 해경이 보완해 주어야 할 분야이다. 이와 같이 해군과 해경의 상호보완적 관계는 주로 운용측면에서 많이 구현되는 특성이 있기 때문에 추가적인 예산소요는 많지 않다는 게 일반적 주장이다.

  

  다음은 용어 ‘leverage’에 관해서이다. 마찬가지 이 용어도 성명서에서 정확한 개념을 갖고서 적용되고 있음을 알 수 있다. 레버리지는 지렛대를 의미한다. 아래 그림에서 보는 바와 같이 지렛대 하면 작은 것으로 큰 힘을 발휘할 수 있음을 의미한다. 그래서 때론 영향력과 동의어로 쓰이기도 한다. 이 그림은 왼쪽의 원추를 들어 올리려면 A지점에선 B지점보다 거의 두 배의 힘을 필요로 함을 의미하고 있다. 즉, 지렛대가 클수록 같은 크기의 힘으로 더 큰 영향력을 발휘할 수 있다는 것이다. 아래 그림은 지렛대의 원리를 설명하는 것으로서 여기에서 중요한 것은 어떻게 하면 이 지렛대의 크기를 증대시킬 것인가이다.

  

  성명서에서는 앞서 진술한 바와 같이 작은 것으로 큰 힘을 발휘한다는 지렛대 효과가 시간이 급박한 사건(time-critical events)이나 빠른 템포의 작전에 신속하게 지원될 수 있는 즉응전력(surging capabilities)에서 발휘될 수 있다고 인식하고 있다. 이 그림은 지렛대의 물리적 효과를 다소 비유적으로 표현하는 것이라 볼 수 있지만 여기에서 핵심은 분초를 다투는 속전속결의 작전임무를 수행할 때 외부의 도움이나 지원이 필요할 경우 이에 신속하게 응할 수만 있다면 아무리 사소한 규모의 지원이라도 엄청난 효과를 발휘할 수 있다는 것이다. 그야말로 적시·적소에서 원하는 협조와 지원을 확보했을시 소위 천군만마를 얻었다고 하는데 바로 이를 두고 하는 말일 것이다.

  

  여기에선 작은 도움이지만 큰 힘이 되려면 오직 ‘timing’이 관건이다. 우리는 세월호 사건을 통해 뼈아픈 경험을 체험한 바 있다. 당시 회자됐던 외래어 골든타임이란 용어는 지금은 온 국민이 이해하고 사용하는 보통명사가 되었다. 제한된 전력으로 방대한 해역에서 일어나고 있는 모든 해상사고에 대해 골든타임 내 완벽히 대처할 수는 없다. 그래서 해군과 해경 간의 상호 유기적 협조체제의 사전 구축이 필요하다. 이는 곧 양 기관 간 이러한 협력체제를 사전에 구축, 전력을 배비한다면 기존 보다는 훨씬 더 넓은 해역과 훨씬 더 많은 사고를 담당하고 대처할 수 있다는 것을 의미한다. 

  

  즉, 유사시 상호 합의된 협력체계에 의해 사고현장에 지체 없이 투입(surging)될 수 있는 수단으로서 인근에 존재하고 있다면 이거야말로 레버리지 효과(leverage effects)를 발휘할 수 있는 전형적인 예가 될 것이다. 성명서에선 해군과 해경 간의 협력이 해군의 주 임무인 원정작전이나 해양통제작전 등에서, 그리고 해경의 주 임무인 해양안보작전 등에서 얼마든지 레버리지 효과(leverage effects)를 발휘할 수 있다고 강조하고 있다. 한편 해군과 해경 간의 협력을 통해 발휘되는 레버리지 효과(leverage effects)를 일명 힘의 승수효과(force multiplier effects)라고도 표현하고 있다.

  

  또한 성명서에선 해군과 해경 간의 협력은 작전이나 운용분야의 통합(integration)에서 이루어져야 한다고 주장하고 있다. 조직이나 예산 등을 통합하자는 것이 아니다. 작전이나 운용에 있어서도 모든 경우를 망라해서 통합하자는 것이 아니라 오직 맞춤형(tailored operational integration)으로 추진할 것을 요구하고 있다. 물론 이 맞춤형 작전통합을 추진하다 보면 인력이나 플랫폼, 기타 자산들이 앞서 기술한 바와 같이 다다익선이나 상호보완, 그리고 레버리지 효과라는 개념들의 큰 틀 내에서 상호 간 배속을 변경해 가며 오가는 이동은 있을 것이다. 하지만 이는 결코 조직의 통합을 의미하는 것은 아니다.

  

  끝으로 성명서 마지막 부분인 정책지침(policy)에서 해군총장과 해경사령관은 해군과 해군의 협력체인 국가함대는 반드시 현행 법령의 테두리 내에서 운용된다는 것을 명시함으로써 향후 국가함대로 인해 해군과 해경 간의 통합을 위한 그 어떤 법 개정 소요도 있을 수 없음을 암시하고 있다(to the extent permitted under existing statutory).

  

  미국의 국가함대는 조직적 실체가 아닌 개념적 실체로서 향후 미 해군과 해경 간의 상호 협력을 계속 이끌어 갈 것이다. 일단 상호 이익이 되기 때문에 앞으로 상호 협력은 계속될 것이며, 일단 시작되면 상호 간 신뢰와 우의, 이해가 고양되어 상호 간 협력은 모멘텀을 얻게 되어 시간이 경과함에 따라 더욱 강화될 것이다. 지휘부가 바뀌고 담당 실무자가 바뀌더라도 이러한 상호 협력적 관행은 일상사처럼 되어 스스로 진화하게 된다. 이를 두고서 국제관계에선 ‘레짐(regime)’이라 하고 국내정치에선 ‘제도화(institutionalization)’라고 일컫는다. 인류사회의 대표적인 사회제도는 결혼이다. 서로가 편해질 수 있으니까 만나서 결혼하지 그렇지 않다면 결혼이라는 사회제도는 정착되지 않았을 것이다. 하지만 결혼은 제도의 특성상 법적으로 강요할 수 없고 다만 권장될 뿐이다.

  

  국가함대의 경우도 마찬가지이다. 해군과 해경 간의 협력을 법적으로 강요할 수는 없다. 일부 특정 사안에 대해선 예외적인 경우도 있지만 대부분 상호 이익이 될 수 있는 분야를 중심으로 자발적 합의하에 협력적 활동이 진행되고 있다. 미국의 국가함대 개념은 비록 미국의 고유한 특성과 여건을 반영하고 있지만 그 내용을 더욱 천착하여 살펴보면 협력이라는 기본 가치를 실현하기 위한 각종 원칙이나 개념들은 한국에 그대로 적용해도 전혀 문제가 없다는 것을 첨언하고 싶다.

 

 

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