한국 해양안보의 주요 쟁점과 정책방향

안광수(한국국방연구원 국방전문연구위원)

Ⅰ. 해양안보의 의미와 중요성

Ⅰ. 해양안보의 의미와 중요성

최근 조선 및 해운산업의 위기가 언론의 헤드라인을 장식하고 있다. 조선 및 해운산업의 위기설은 오랫동안 제기되어 왔지만 해결되지 못하고 결국 위기에 처한 모양새를 보여주고 있다. 한국의 해양과 관련된 혜안과 정책의 발전이 절실함을 보여주는 사례이다.
한국은 국토의 3면이 바다인 해양국가이다. 남북이 분단되어 사실상의 섬나라와 같은 한국에게 해양의 중요성은 더욱 강조될 수밖에 없는 것이 현실이지만 안타깝게도 해양에 대한 관심은 그리 높지 않은 것도 사실이다. 해양은 우리의 삶과 밀접한 관계를 맺고 있지만 그 중요성을 깨닫고 있는 사람들도 많지 않다.

대륙과 해양의 연결점에 있는 한국의 해양안보가 달성될 때에는 우리에 대한 안보적 위협도 감소하고 경제적 융성도 보장받을 수 있었지만, 한국의 해양안보가 불안할 때에는 국가가 존립의 위기에 처하거나 지속되는 외침에 시달려야 했음을 기억할 때 해양안보의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 그럼에도 불구하고 해양에 대한 국민의 관심이 저조하고 해양안보에 대한 국가적 노력이 절실한 것도 현실이다.
해양안보란 정치, 경제, 군사, 사회적 목적을 위해 바다를 자유롭게 사용하고 활용할 수 있도록 보장하는 포괄적인 활동을 의미한다. 바다를 자유롭게 사용하고 활용하기 위해서는 이를 지킬 수 있는 능력을 필요로 하며, 이는 군사적 능력을 포함하여 국가적인 능력을 의미한다. 이는 해양안보가 단순히 군사적인 차원을 넘어 국가수준의 문제들과 깊은 관련이 있음을 의미한다. 그러므로 이를 국가적 차원에서 이해하고 쟁점들을 식별하여 이에 대한 관련 정책들을 개발할 필요가 있다.

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​​Ⅱ. 한국 해양안보의 주요 쟁점

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한국의 해양안보와 관련된 주요 쟁점들은 국가의 안보와 관련된 쟁점들과 국가경제와 관련이 깊은 쟁점들로 구분할 수 있다. 국가안보 차원에서 해양안보와 관련된 쟁점들은 한국에 대한 현실적 위협을 제공하는 북한으로부터 제기되는 안보상의 위협들과 주변국들과의 문제로부터 야기되는 쟁점들로 구분할 수 있다.

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1. 안보 측면의 주요 쟁점

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첫째, 도서영유권을 포함한 해양경계의 획정 문제이다. 이는 정치ㆍ군사적인 쟁점이기도 하지만 경제적 측면의 쟁점이기도 하다. 도서영유권과 해양경계는 해양경계의 획정에 따라 도서영유권에 대한 주장이 달라질 수 있고 도서에 대한 영유권으로 인하여 해양경계의 획정이 달라질 수 있다. 일본은 우리 독도에 대한 영유권 주장을 멈추지 않고 있으며 이에 따라 동해에서 일본과의 배타적 경제수역의 획정도 해결되지 않고 있다. 그러나 해양경계의 획정은 마냥 미룰 수 있는 문제는 아니다. 우리의 도서영유권을 지키고 배타적경제수역내에서의 어로활동 및 수산ㆍ광물자원의 관리를 위해서도 그렇다.

둘째, 북한에 대한 해양에서의 국제적 제재 시행이다. 북한 핵의 개발은 우리의 안보에 심대한 위협이 되고 있으며, 북한의 핵 개발 지속을 저지하고 핵능력을 무력화하기 위한 국제적 제재가 유엔 안보리의 결의에 의해 수행되고 있다. 북한의 대외활동은 중국을 제외하고는 대부분 해양을 통하여 이루어질 수밖에 없으며, 이에 따라 북한 선박이나 북한을 출입하는 선박에 대한 국제적 제재를 적절하게 시행하여야 한다. 이를 통하여 북한이 핵 개발을 포기하고 책임 있는 국제사회의 일원으로 돌아오도록 해야 할 것이다.
셋째, 북한 잠수함 전력의 증가 및 주변국 해군력의 경쟁적 현대화이다. 북한 잠수함 전력의 증가는 우리의 해양안보에 심대한 위협이 되고 있으며, 북한의 SLBM 능력의 개발과 맞물려 더욱 심각성이 더해지고 있다. 북한이 개선된 능력을 갖춘 잠수함을 확보하고 SLBM을 운용할 수 있는 능력을 갖춘다면 한반도 주변 해역은 심각한 군사력 갈등의 장으로 변모하게 될 것이다. 중국과 일본의 경쟁적인 해군력 현대화는 궁극적으로 우리 해양안보에 불리하게 작용할 개연성이 높다.

넷째, 동ㆍ남중국해 해양갈등의 증가이다. 미국과 중국은 동ㆍ남중국해에서 주도권을 유지하기 위한 경쟁을 지속하고 있으며, 동시에 중국과 동남아시아 여러 국가들 사이의 갈등도 해결되지 않고 있다. 미국은 중국에 대한 포괄적 견제와 군사력 접근의 권한을 유지하기 위하여 동 해역에서의 주도권을 유지할 필요가 있으며, 중국은 동 해역에서 주도권을 상실할 경우 심각한 경제적 손실과 함께 안보적 위기를 맞이하게 될 가능성이 높다. 이러한 측면에서 동 해역에서 미국과 중국의 갈등은 지속될 것이며, 더불어 동남아시아 국가들과 중국의 갈등도 해결되지 못할 것이다. 문제는 동 해역에서의 갈등이 우리의 해양안보와 관련될 가능성이 상당하다는 것이다. 동중국해에서 미ㆍ일과 중국의 갈등이 확산된다면 서해와 남해, 그리고 이어도 해역의 안보가 불안해질 것이다. 남중국해에서 갈등이 심화되면 우리 해상교통로 안전의 저하로 연결될 것이다. 우리 입장에서 이와 같은 해양안보의 불안은 받아들일 수 없는 문제이다.

2. 경제 및 기타 측면의 주요 쟁점

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해양의 엄청난 가치에도 불구하고 이의 경제적 이용 수준과 범위는 국가의 능력과 과학기술 수준에 달려있다. 즉, 해양이 가지는 가치는 다음과 같은 쟁점을 더 가지고 있다.

다섯째, 국가경제 차원에서도 해양안보의 중요성은 더욱 높아지고 있다. 이는 당연히 해양자원을 향한 국가들의 경쟁을 포함한다. 동ㆍ남중국해의 갈등은 동 해역의 안보적 가치도 영향을 미치지만 경제적 가치도 상당한 근거가 되고 있다. 제7광구 해역의 공동개발을 두고 진행되는 한ㆍ일의 엇박자도 해양자원의 개발과 관련이 있다. 일본은 한일공동개발구역의 경제적 가치가 미미하다는 이유로 개발을 지연시키고 있으나 이는 2028년 종료되는 협정을 고려한 것으로 보인다. 불과 12년 앞으로 다가온 협정의 종료를 마냥 기다리는 것은 일본의 계략에 당하는 것이다. 일본이 지속적으로 공동개발을 지연시킨다면 우리는 한일공동개발구역에 매장된 것으로 추정되는 막대한 해양자원에 대한 배타적 권리를 행사할 준비를 하여야 하며 이를 지킬 수 있는 능력을 갖추어 나가야 한다.

여섯째, 해양경계의 획정을 위한 노력이 필요하다. 올해 우리는 중국과 해양경계 획정을 위한 협의를 시작하였지만 양국의 시각이 큰 차이가 있음을 확인한 바 있다. 일본과의 해양경계 획정은 이보다 더 어려울 것이다. 독도에 대한 일본의 영유권 주장은 터무니없음에도 불구하고 일본이 양보하지 않을 것도 분명하기 때문이다. 결국 해양경계 획정을 위한 외교적 협의는 매우 길고 어려운 과정을 필요로 한다.

일곱째, 우리 경제뿐만 아니라 국가안보에 있어서 핏줄과도 같은 해상교통로의 안전 확보이다. 소말리아 해역의 해적활동은 해상교통로의 안전에 대한 경각심을 불러일으킨 대표적인 사례라 할 수 있다. 동ㆍ남중국해의 갈등은 해상교통로의 안전에 영향을 미칠 수 있으며 이 경우 우리의 경제는 심각하게 위협받을 수 있다. 해상교통로의 안전에 관하여 우리는 스스로의 힘으로 해상교통로의 안전을 지키는 한편 국제적인 해상교통로의 안전에 기여할 것을 요구받고 있다. 한국은 소말리야 해역에 함정을 파견하여 국제사회에 기여하고 있지만 동ㆍ남중국해의 해상교통이 위험해질 경우 안전지원을 위한 소요는 매우 크게 증가할 것이다. 이 경우 해군의 능력만으로는 해결이 어려울 것이며, 해상교통로의 안전을 위한 군사력의 사용이 제한될 경우도 있다. 따라서 해상교통로의 안전 확보를 위한 해군과 해경의 능력이 개선되어야 하며, 관련 국가들과의 정책적 협의도 병행될 필요가 있다.

​Ⅲ. 시사점과 정책방향

역사를 통하여 해양을 이용한 대부분의 국가들은 당대의 선진국이라는 지위를 누렸다. 우리 역사에서 해양을 지배한 시기는 상대적으로 안정적이었으며 외침으로부터 보호받을 수 있었다. 해양의 안보적 그리고 경제적 가치는 지금까지 우리가 경험한 과거보다도 더욱 높아질 것이 당연하다. 이를 위해서는 해양의 이용수준과 범위를 확대시킬 수 있는 국가차원의 노력이 매우 긴요하다.

첫째, 국가차원의 해양시스템을 정착시켜야 한다. 중국은 2013년 정부의 여러 부처에 분산되었던 해양관련 업무를 국가해양국에 통합하여 체계적인 노력이 이루어지도록 구조를 정비한 바 있다. 우리는 해양수산부에서 해양과 관련한 업무를 수행하고 있지만 수산ㆍ해운ㆍ해사안전 등의 업무에 치중하고 있으며 이를 사법적으로 집행할 해경은 국가안전처로 분리되어 있다. 더불어 미래 해양의 경제적 가치에 매우 중요한 자원개발에 관한 업무는 산업통상자원부 등 여러 부처로 분산되어 있다. 현재의 구조가 가지고 있는 장점도 있겠지만 해양의 관점에서 이러한 업무와 조직의 분산은 노력의 통합을 어렵게 하고 있다. 해양의 중요성을 고려할 때 우리의 해양시스템은 국가적인 노력이 효과적으로 통합될 수 있도록 구조적으로 보완될 필요가 있다.

둘째, 해양을 이용하는 수준과 범위는 이를 이용할 수 있는 과학기술 수준과 함께 이를 지킬 수 있는 국가의 능력이 있어야 한다. 세계적 강대국들로 둘러싸인 우리의 해양을 지키는 것은 그래서 더욱 중요하다. 해양을 지키는 힘은 국민의 관심이며 실질적으로는 해군과 해경의 능력이다. 해군은 북한 및 주변의 군사적 위협으로부터 우리의 해양을 지킬 능력이 있어야 하고 해양경찰은 해양에서 우리의 법을 집행해야 한다. 이러한 점에서 해양에서 국가의 사법기관 역할을 수행하는 해양경찰은 해양안보의 매우 중요한 축이다. 미국과 일본은 Coast Guard와 해상보안청을 준군사력 수준으로 유지하고 그 규모도 상당한 수준으로 유지하고 있다. 이에 비하여 한국의 해양경찰은 그 규모와 장비의 수준에서 매우 열악한 형편이다. 광대한 해역에 대한 안보를 제한된 규모와 다양한 임무를 수행하는 해군에게 모두 의존할 수 없으므로 해경과 해군의 적절한 임무분담이 필요하다. 이를 위해서는 해경의 규모와 수준, 장비의 개선을 통하여 보다 실질적인 역할을 수행할 수 있도록 보장해야 한다.

셋째, 해양에 관한 모든 정책의 성공여부는 해양에 관한 국민들의 관심과 지지로부터 출발한다. 해양에 관한 국민들의 관심과 지지가 없다면 그 어떤 정책도 지속하기 어렵다. 이러한 점에서 우리 국민들이 해양을 바르게 배우고 이해하도록 하여야 한다. 해양에 관한 레저와 스포츠를 뛰어넘어 문화콘텐츠 개발을 통하여 해양이 우리 국민의 삶으로 자연스럽게 포함되도록 해야 할 것이다.

넷째, 해양과 관련한 현안에 대하여 주변국들과 협의해 나가야 한다. 특히 해양자원개발과 깊은 관련이 있는 해양경계 획정 문제는 매우 중요하다. 2028년에 협정이 종료되는 제7광구는 협정을 연장하거나 연장이 실패할 경우 어떤 대응을 할 것인가에 대하여 정책적인 검토를 하고 협의에 나서야 할 것이다. 수산자원과 해저광물자원은 무한정한 자원이 아니며 우리의 해양에 고정되어 있는 것도 아니다. 따라서 자원의 관리과 개발에 관한 주변국과의 협의는 매우 중요하다. 단기간의 정책적 성과보다는 국가의 장래를 위하여 체계적이고 장기적인 안목을 가지고 접근할 필요가 있다.
해양은 우리의 미래가 달린 매우 중요한 영역이며 해양안보는 이를 지켜 나가는 것이다. 정부는 2020년까지 세계를 주도하는 세계 5대 해양강국으로 도약하겠다는 비전과 5대 추진전략을 제시하고 있지만 이의 달성가능성이 어느 정도인지에 대한 평가는 없다. 세월호 사건 이후 많은 대책에도 불구하고 건강하고 안전한 해양 이용ㆍ관리가 실현되는 느낌은 부족하며, 동아시아 경제 부상에 따른 해운ㆍ항만사업의 선진화도 해운사업의 위기와 함께 오히려 악화되는 듯하다.

해양은 이를 지킬 수 있을 때 활용할 수 있다. 해양안보는 한국의 미래와 매우 밀접한 관계가 있음을 직시하여야 한다.