제17호(11월) | 해양안보협력의 이론 고찰과 아시아 해양안보협력의 발전
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Written by 박응수 작성일16-12-27 18:02 조회2,433회 댓글0건본문
* 본고는 한국정보통신학회논문지(한국연구재단 등재학술지) 2016년 8월호에 게재한 논문을 보완 및 요약 정리한 것임
I. 들어가며
21세기를 살아가고 있는 현재의 국제사회는 역사적으로 지금까지의 그 어떤 사회보다 개인 간, 국가 간 상호연결성이 심화되고 사회적 성격도 근본적으로 변화되고 있는 ‘세계화(Globalization)’된 사회에서 살아가고 있다. 세계화를 확산시키는 동인(動因)으로는 정보통신기술(ICT)의 비약적인 발전, 국제경제활동의 확장 그리고 이를 법적, 제도적으로 뒷받침하는 국제정치경제적 배경 등을 들 수 있다. 특히 국제경제활동의 확장은 현재 세계무역의 90%(물동량 기준)가 해양을 통해 이루어지고 있다는 점을 감안시 세계화의 가장 큰 동인이라고 할 수 있다. 따라서 세계 각국은 해양을 통한 인적·물적 교류활동을 방해하는 다양한 위협에 대처하기 위하여 국가별 노력에 병행하여 국제 협력에도 많은 관심을 기울여 왔다. 그러나 지구의 2/3를 넘는 해양공간에서 발생하는 해양안보문제의 국제성과 복잡성 등으로 인해 많은 문제점들이 여전히 미해결상태로 남아 있어 국제해양활동의 안전을 지속적으로 위협하고 있다.
특별히 아시아지역의 해양안보와 관련된 현안들은 해양관할권확대문제, 산재된 도서들에 대한 영유권확보분쟁, 해적문제를 위시한 해상범죄, 해양환경오염문제 등등 매우 다층적이고 복잡하여 특정국가가 단독으로 해결하기가 쉽지 않다는 특성을 가지고 있다.
본고는 이러한 주제를 중심으로 아시아경제의 안전과 발전 나아가 세계의 평화와 번영을 위해 해양안보의 개념과 해양안보협력의 이론을 살펴보고, 이를 기초로 아시아 지역에서의 해양안보협력의 개선방안을 생각해 보고자 한다.
II. 해양안보의 개념과 해양안보협력의 이론 고찰
1. 해양안보의 개념 정의
‘해양안보’란 일반적으로 ‘해양에서 양호하고 안정된 질서가 유지되는 상태(good or stable order at sea)’ 또는 ‘해양에서 특정 위협이 없는 상태(absence of a range of threats)’를 의미한다. 이 ‘해양안보’라는 용어는 1990년 초 탈냉전시기와 더불어 국제적 안보의제가 전통적인 안보의제(주로 군사적)를 넘어 국제사회의 모든 차원으로 확대됨에 따라 국제관계의 전문용어(buzzwords)의 하나로 등장했다. 특히 유엔해양법협약(UNCLOS: United Nations Convention on the Law of the Sea)이 1982년 채택되고, 1994년에 발효되어 많은 국가들이 관심을 해양으로 돌리게 됨에 따라 해양을 둘러싼 분쟁이 급증함으로써 ‘해양안보’라는 용어가 쓰이기 시작했다. 이러한 배경으로 인해 이 용어는 세계 여러 해역에서 발생하고 있는 해적, 마약 및 인신매매, 불법어로, 해양오염 등과 같은 해양범죄, 해양을 통한 대량살상무기(WMD) 거래, 국가 간 해양 분쟁 등등의 문제와 관련하여 국제사회가 해양에서 발생하는 각종 불안전 문제 등을 분석하고 해결하는 과정에서 세계적으로 사용하게 된 용어이다. 하지만 아직까지는 국제적으로 합의된 개념 정의는 없다.
본고에서는 국제적으로 이미 그 개념이 정립된 ‘안보(Security)’ 또는 ‘국가안보(National Security)’의 개념을 적용하여 ‘해양안보’의 개념을 정의해 보고자 한다. 해양의 연속성 및 국제성과 관련하여 해양안보 개념 역시 개별국가와 국제적 성격을 공히 가지고 있어 이를 구분하여 정의해 볼 필요가 있다. 먼저 ‘국가해양안보’란 국가 해양영역에서의 제반 가치(영역자체나 자원 등)나 개인 또는 조직의 해양 활동에 위협을 가하는 요소를 억제 및 방지하고, 위협이 현재화 되었을 때 이에 적절히 대응함으로써 해양에서 국민의 생명과 재산 나아가 국가의 이익을 보호 및 증진하는 제반 활동’이다. 여기에서는 특정 ‘국가’가 안보의 주체가 되고 대상은 국가의 주권이 미치는 해양영역에서의 가치나 국민 및 국가에 귀속된 조직(기업)의 해양활동이 될 것이다. 국가의 해양활동이란 해양을 통한 운송, 수산업, 해저자원탐사 및 개발, 해양연구, 해양관광 및 레저, 항만 및 물류관리 등등을 들 수 있다.
한편 ‘국제해양안보란 국제사회가 세계적 해양자원이나 인류의 제반해양활동에 위협을 가하는 요소를 억제 및 방지하고 유사시 이에 적절히 대응함으로써 해양의 공공적 가치, 전 인류의 해양활동을 보호 및 증진하는 제반 활동’을 말한다.
안보활동이 수행되는 장소인 해양의 특성이나 안보의 대상관련, 일부 해양안보는 국가의 주권이 미치는 영해에서의 국가안보활동과 중첩될 수 있으며, 해양에서 활동하는 지구상의 모든 인간이나 조직이 특정국가에 소속되어 있다는 측면에서 일부 해양안보의 기능은 해당 국가의 국가안보기능과 중첩되기도 한다. 따라서 해양안보의 개념을 정의할 때나 이를 적용할 때는 국가적 수준과 국제적 수준으로 구분하는 것이 타당하리라 생각한다.
2. 해양안보협력의 이론적 배경
이어서 해양안보협력의 이론적 배경을 검토해 보기로 한다. 국제해양안보협력이란 국제사회가 국제적인 해양안보위협에 보다 적극적이며 체계적으로 대응하고자 서로 협력하는 것을 말한다. 이러한 국제적 해양안보협력의 발전가능성에 대한 이론적인 배경을 이해하기 위해서는 이 ‘협력’이라는 개념과 관련된 국제정치학의 자유주의(Liberalism Theory)이론에 주목할 필요가 있다. 자유주의 이론에는‘개별국가의 이기적 이익보다는 국제사회 간 상호협력을 바탕으로 하는 공동의 이익을 우선적으로 추구하고자 하는 인류사회의 보편적인 가치와 이념’이 내재되어 있으며, 이러한 이념적 관점은 인간과 인간이성(人間理性)에 대한 긍정적인 인식과 확신에 기초하고 있다. 특히 19세기 초 자유주의의 핵심적 사고(Idea)는‘자유무역(Free Trade)이 평화로운 세계질서를 창출 한다.’는 것이었다. 안전하고 자유로운 국가 간의 무역은 관련 국가들의 경제의 규모나 경제의 성격에 무관하게 모든 당사자들에게 이익을 가져다준다고 보았기 때문이다. 따라서 해양안보협력의 근본정신도‘해양에서 인류의 자유로운 활동 특히 자유로운 경제활동을 보장’하는 것이라 할 수 있다.
나아가 자유주의 이론 중 국제해양안보협력과 직결된 이론을 우리는 신자유주의 이론의 하나인‘자유제도주의(Liberal Institutionalism)’에서 찾아볼 수 있다. 이 자유제도주의는 국가 간의 관계에서 레짐(Regime)과 같은 제도(Institution)의 유용성을 강조한다. 이 이론의 토대가 마련된 것은 1940~50년대의 기능통합이론과 1960년대의 지역통합이론이 등장하면서부터이다. 이들 기능통합이론과 지역통합이론은 공통적으로‘세계평화의 시발점’을 개별 국가가 자신들이 보유한 자원을 공동으로 출자함은 물론 배타적 국가주권의 일부까지도 공동의 이익을 위해 조직된 통합된 공동체에 이양하는 데에서 찾고 있다. 현재의 유럽연합(EU)의 예에서 보듯이 이렇게 함으로써 개별국가는 물론 국가 이상의 공동체 나아가 세계가 안정적으로 성장을 지속하고, 개별국가가 다루기 힘든 국제적인 문제도 해결할 수 있다는 것이다. 1970년대에 이르러 이러한 자유제도주의는 코헤인(R. Keohane)과 나이(J. Nye)에 의해 보다 구체적으로 초국가주의(Trans-nationalism)이론과 복합적 상호의존(Complex-interdependence)이론으로 발전했다. 여기에서 상호의존이란‘국가와 비국가 행위자 사이의 연계성의 증가, 상위정치와 하위정치를 구별하지 않는 새로운 국제 의제의 등장, 행위자 간 국경을 초월하는 상호작용을 위한 다양한 교류채널의 존재, 통치수단으로서의 군사력이 갖는 효율성의 감소’라는 특징을 갖는다. 상호의존주의자들은 세계화가 국가 간 다양한 소통채널과 연계를 증대시킨다고 보고 있다.
이렇듯 국제해양안보협력과 직접적으로 관련이 있는 자유제도주의는 국제사회에서‘제도(Institution)가 국제정치 행위자들 간의 협력을 촉진하는 중재자 혹은 수단’이라는 신념을 가지고 있다. 자유제도주의자들의 관심은 국가간 상호이익의 범위를 기존의 무역문제나 국제사회의 발전문제에 국한하지 않고 테러위협, 대량살상무기(WMD)의 확산, 지역안보나 세계안보를 위협하는 국내갈등과 같은 안보의제까지도 포함하고 있다. 이와 관련하여 해양안보차원에서 생각해 볼 점은 해적이나 해양테러리즘, 다수의 국가들이 연관된 해양관할권, 도서영유권 분쟁, 해양오염 등과 같은 해양안보위협의제들은 어느 한국가가 단독으로는 해결하기가 사실상 어렵다는 점이다. 궁극적으로 이러한 초국가적인 안보위협에 대처하기 위해서는 국가 간의 협력과 안보정책의 수립 및 시행을 조율할 수 있는 초국가적 협력체가 필요하다.
이러한 이론적 배경을 기초로 현재 아시아지역 해양에서 국제해양안보의 핵심현안으로 대두되고 있는 대표적인 해양안보현안들을 개관하고 국제적 해양안보협력을 발전시킬 정책적 방안을 제시해 보기로 한다.
III. 아시아해역에서의 해양안보현안
1. 해양물류의 중심 해상교로통로(SLOC)의 불안
현재 아시아 해역에서 선박의 안전항해에 위협이 되는 요인들을 해양물류의 근간인 해상교통로를 중심으로 동 해역의 지리적 특성과 관련하여 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 연안국이 영해의 기준선을 해양 쪽으로 확장함으로써 연안국의 해양관할권 범위가 지나치게 확대되는 경우이다. 둘째, 환경이나 국가안보 상의 이유 등으로 현재의 해상교통로로 이용되는 국제해협을 봉쇄하거나, 다수의 자국 섬으로 이루어진 군도(群島)지역을 통과하는 해로를 매립 또는 차단하는 경우이다. 셋째, 영해에서 선박의 무해통항권이 국제법적으로 인정됨에도 불구하고 환경보호나 국가안보 상의 이유로 사전 통보 또는 사전허가제를 강요할 경우이다. 넷째, 현재 동중국해 및 남중국해에서 분쟁 중에 있는 중국과 미국의 경우처럼 배타적경제수역(EEZ) 내에서 타국 군함의 항해자유에 대한 연안국별 상이한 해석의 문제이다. 즉 미국을 비롯한 전통적인 해양국가들은 EEZ의 경제적 속성을 고려, 이 해역 내에서의 군함이나 선박이 연안국의 경제적 이익을 저해하지 않은 한 자유롭게 활동하는 것은 문제가 되지 않는다고 생각하는 반면, 중국을 포함한 일부 국가들은 EEZ의 연안근접성을 고려 안보측면도 고려되어야 한다는 인식하에 인근지역의 해상교통로에 대한 통제도 필요하다고 보고 있다. 다섯째, 2003년 미국이 북한을 주 대상으로 국제적 대량살상무기(WMD)의 확산방지를 위한 PSI의 도입으로 관련부품을 적재한 선박에 대한 공해에서의 임검문제 등이 아시아 역내에서 전통적인 항해자유의 침해라는 문제와 관련되어 해양안보문제로 등장하고 있다.
2. 도서영유권과 해양관할권 분쟁
동아시아해역의 해양안보 의제로 근래에 대두되고 있는 분쟁은 도서영유권과 관련된 분쟁, 해양관할권 즉, 특정 도서를 중심으로 영유권은 물론 이 도서들과 인접한 해양의 경계획정과 관련된 분쟁, 천연가스나 석유 등 해저자원의 탐사 및 개발과 관련 된 분쟁 등이 있다.
<그림1> Competing Claims in the South China Sea
국가 간 도서 영유권 분쟁 중에 있는 도서들로서는 북쪽에서부터 러시아와 일본 간 분쟁 중에 있는 쿠릴열도 남부의 소위 북방4개 도서(예토로푸, 구나시리, 하보마이 군도, 시코탄), 일본과 중국이 분쟁하고 있는 센카쿠열도(중국명: 釣魚島), 중국과 베트남, 필리핀, 인도네시아 등 동남아시아 다수 국가들과 분쟁 중에 있는 서사(파라셀)군도, 남사(스프래틀리)군도 등이 있다. <그림1>은 동아시아해역에서 중국, 필리핀, 브루나이, 말레이시아, 베트남, 타이완이 주장하고 있는 해양관할 경계선이다. 중국은 <그림1>에서 보듯이 세계적인 강대국으로 성장한 국력과 과거의 제한적인 역사적 기록을 근거로 동, 남중국해의 90%가 사실상 자국의 영해이므로 동 해역에 있는 도서 역시 자국의 섬이라고 주장하고 있으나, 나머지 국가들은 지리적 근접성과 국제해양법을 근거로 영유권을 주장하고 있어 상호충돌 가능성에 따른 긴장이 확대될 가능성이 크다.
3. 해양범죄(Maritime Crimes)
동아시아 해역에서 발생하고 있는 해양범죄도 최근 역내 해양안보 위협 요인으로 대두되고 있다. 이러한 범죄행위에는 해적행위, 해양테러, 인신매매, 밀수, 마약운반, 불법어업 등이 있다. 이중 근래 선박의 자유로운 항해에 심대한 불안요인으로 작용하고 있는 것이 해적행위이다. 통계가 시작된 1984년부터 비교적 최근인 2012년 까지 세계 주요 해상교통로에서 발생한 해적발생현황을 종합하여 보면 아래 <그림 2> 와 같다.
<그림2> Yearly statistics of world wide piracy incidents occurred since 1984.
이러한 해적행위는 해양을 통한 국제 무역활동을 방해 또는 위축시키는 중요한 해양안보위협으로서 아시아 지역은 물론 세계경제에 부정적인 영향을 미치고 있다.
Ⅳ. 아시아지역 해양안보협력 현황과 평가
1. 아시아지역 해양안보 협력 현황
아시아는 정치적, 역사적, 지역적 특성상 유럽에 비해 국가 간 협력의 전통이 부족하다. 우선 정치적으로 중국은 사회주의 권위적 국가로서 세계적 강대국으로 부상하고 있는 과정에서 강대국정치의 속성을 관성적으로 유지하려고 하기 때문에 주변국인 한국이나 일본 그리고 필리핀이나 동남아 국가들과 평등한 관계를 유지하려고 하기 보다는 중국 중심의 위계적인 지역질서를 유지하려고 한다.
반면 한국이나 일본, 필리핀 등은 민주주의 국가로서 정치체제를 달리하고 있으며, 특히 일본은 과거 중국과 전쟁을 치룬 적이 있고, 앞에서 언급한 바와 같이 센카쿠열도의 영유권문제로 수십 년 간 중국과 분쟁 중이며, 나아가 미-일 동맹을 통해 중국의 강대국 부상을 견제하고 있는 국제정치적 입장에서 안보협력의 발전이 쉽지는 않은 관계에 있다.
필리핀 역시 최근 자국 서쪽연안 해역 220Km 지점의 섬인 스카보러(Scarborough / 필리핀명 파나타그 Panatag, 중국명 황옌다오 黃嚴島)에 대한 영유권문제를 국제상설재판소(PCA)에 제기한 후 동 재판소가 2016년 7월 12일 제소 상대국인 중국의 주장이 부당하다는 판결을 내림으로써 긴장관계가 고조 되고 있다.
이러한 해양안보문제를 협의하기 위한 아시아지역의 해양안보협력 관련 안보기구로는 아세안지역안보포럼(ARF: ASEAN Regional Forum), 아태안보협력이사회(CSCAP: Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific Region), 아시아해적퇴치협정(ReCAAP: Regional Cooperation Agreement on combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia), 유엔 아태경제사회위원회(UN ESCAP), 국제해사기구(IMO), 아시아협력대화(ACD), 동남아국가연합(ASEAN), ASEAN+3(한, 중, 일), 아시아태평양경제협력체(APEC) 등이 있다.
2. 아시아지역 해양안보협력의 평가
현재까지 아시아지역의 해양안보협력을 종합적으로 평가해본다면 특정분야에서는 괄목할 만한 진전을 이룬 반면, 일부 분야에서는 거의 진전이 없다. 이는 본고 2.에서 제시한 ‘자유제도주의’ 이론은 협력당사국에게 공히 이익이 되는 분야에는 적실성이 크고, 당사국 간 상호 이익이 되지 않거나 불분명한 부분에 대해서는 그 적실성이 제한된다는 것을 알 수 있다.
따라서 그동안 해적을 위시한 각종 해양범죄를 방지하기 위한 협력분야에서는 괄목할 수준의 진전이 있었다. 예를 들어 아시아지역해적퇴치협정(ReCAAP)같은 경우 최초 14개국에서 출발하였으나 현재는 아시아지역 국가를 넘어 미국이나 영국 등 전 세계 20개 국가들이 참가하여 매우 활발하게 활동함으로써 아시아 지역에서 해적피해를 대폭 줄이는 성과를 거두기도 하였다. 또한 이 협정에는 각국에 연락담당창구를 설치하고 이를 싱가포르에 있는 정보공유센터(ICS)와 연계함으로서 해적을 위시한 각종 해상범죄를 예방하는 국제공조체제를 구축했다는 점에서 매우 발전적인 모델이 되고 있다.
반면 해양의 관할권이나 도서영유권 등 국가안보나 중요한 이해관계에 관련된 분쟁은 ‘타국의 이익은 곧 자국의 손해’라는 제로섬게임의 인식이 작용함으로써 협력이 쉽지 않다. 협력이 쉽지 않으면 갈등이 발생하고, 갈등은 곧 분쟁이나 나아가 전쟁으로 발전할 수도 있다.
그러나 국가 간의 분쟁은 곧 해양에서 인류의 자유로운 교역이나 자원 확보 등의 해양 활동을 저해하고 나아가 지역안보에도 부정적인 영향을 주어 모든 국가가 공히 손실을 입게 된다는 측면에서 ‘자유제도주의’에 기초한 해양안보협력의 중요성은 역설적으로 더 커진다고 할 수 있다.
3. 아시아지역 해양안보협력 발전 방안
아시아지역에서의 해양안보협력의 현황을 평가해 해본 결과 및 해양안보협력의 이론적 기반이 되는‘자유 제도주의’이론을 기초로 미래 안보협력의 발전방향을 제시하여 보면 다음과 같다.
첫째, 그동안의 해양안보협력의 결과를 근본적이며 전면적으로 평가할 지역기구를 만들고, 보다 정확하게 아시아 지역의 해양안보협력의 성과와 미비점의 그리고 그 원인을 진단해야 한다. 그동안의 안보협력을 평가해 본바 일부 분야에서는 많은 진전이 있었던 반면 일부 분야에서는 거의 진전이 없었다는 것을 객관적으로 평가해 볼 필요가 있다.
둘째, 여러 곳에 흩어져 있는 해양안보기구나 활동을 정확한 업무분석을 통하여 특정 안보분야나 주제별로 특화 및 정리하고 중복이나 중첩되는 활동을 제거할 필요가 있다. 그동안의 아시아 지역 해양안보협력은 면밀한 고려나 장기 계획 없이 긴급하게 발생한 당시의 안보상황에 따라 창설된 경우가 많았고 업무 수행주체도 정부, 민간, 정부나 민간의 혼합 된 경우도 있어 혼란스러운 부분이 많다. 그러다보니 의제가 중첩되고 기능이 중복이 되는 현상을 보이고 있다. 따라서 이를 잘 정리하여 해양안보업무를 강력하고 효율적으로 추진해 나갈 새로운 기구로 리모델링해야 한다.
셋째, 유엔 산하에 해양안보문제만을 전담할 전담기구의 창설이 필요하다. 세계화가 진전되고 과학기술의 발달로 해양에서의 해저자원 확보가 상당부분 가능해짐에 따라 인류의 해양활동은 점점 외해로 확대되고 있어 해양안보문제도 더욱 다양화될 것이다. 또한 전 세계적으로 육지의 경계선은 대부분 확정이 되어 육지에서 국가 간 분쟁가능성은 줄어 들것이나 해양문제가 원인이 되어 미래의 대규모 전쟁이 발생할 가능성이 높다. 국가이상의 권위체가 없는 국제사회의 분쟁해결능력의 한계를 감안하여, 유엔 산하에 강력한 중재능력과 강제력을 가진 해양안보전담기구를 설치하여야 한다.
넷째, 국제사회가 협력의 가치와 중요성을 지속적으로 확인해 나갈 필요가 있다. 현재의 국제사회처럼 지나치게 자국의 이익만을 추구하는 현실주의적인 사고에서 벗어나, 항구적인 인류의 평화와 번영 그리고 안전한 미래를 위해 ‘자유제도주의’에서 제시하고 있는바 ‘협력과 이로 인한 공동의 이익가능성’의 정신을 되찾기 위해 ‘유엔’의 안보문제 관리 기능을 보다 강화할 필요가 있다.
Ⅴ. 나가며 : 분쟁과 불안의 바다를 평화와 번영의 바다로
경제적, 정치적 그리고 군사적인 이유로 인해 전 세계적으로 해양의 중요성은 갈수록 확대되고 있다. 해양은 세계경제를 견인하는 무역의 대부분이 이루어지고 있는 통로일 뿐만 아니라 국가를 부강하게 할 수 있는 각종 지하자원이 존재하고 있는 자원의 보고이기도 하다. 이에 따라 인류의 활동영역 역시 해양으로 점점 확대되고 있다. 아시아 국가들 역시 근래 해양의 중요성을 인식하고 해양에서 자국의 권익을 지나치게 이기적으로 추구함으로써 해역에 국가 간 갈등이 고조되고 있다. 여기에 해적 등 해양테러, 해양범죄 등도 더불어 확대되고 있다.
반면에 이러한 해양안보문제를 관리하고 중재하여 평화롭고 조화로운 해양활동을 보장해 줄 안보조직이나 활동은 해결해야할 문제의 크기나 복잡성에 비해 너무나도 미미하고 산만하기까지 하다. 이는 미래의 아시아지역의 정세를 불안하게 하는 핵심요소이다.
이를 해결하기 위해서는 국제사회가 다시 한 번 역내해양안보문제의 범위와 의제들을 재점검하고, 그동안 시행되었던 제반 안보협력의 과정이나 결과도 재평가하여 성과는 확대시키고 문제점은 보완하면서 미래의 해양안보문제를 해결해 나가야 할 것이다. 특별히‘자유제도주의 이론’에서 제시하는 바 국제협력의 정신을 최대한 살리고 이를 보다 심도 있게 연구하고 발전시켜 국제문제를 보다 우호적이며 협력적으로 다루어 나간다면, 현재와 같은 분쟁과 불안의 바다는 평화와 번영의 바다가 되어 우리나라는 물론 세계 역사발전에 크게 기여하게 되리라 생각한다.
<참고 자료 및 인터넷 웹사이트>
Captain Raul Pedrozo, “Close Encounters at Sea: The USNS Impeccable Incident,” Naval War College Review vol. 62, Summer 2009.
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