아마추어 대통령과 프로 대통령

최기출(한국해양안보포럼 상임대표)

1. 서언

노무현 대통령은 재임시절 “대통령직 못해먹겠다는 생각이 든다.”고 말했다. 미국의 트루만 대통령은 “호랑이를 탄 것 같아 계속 달리지 않으면 잡아먹힌다.”고 했다. 이처럼 대통령직은 직무수행환경이 어렵고 위험하다는 것을 말하고 있다. 박근혜 대통령은 지난 12월 국회의 탄핵소추 의결과 금년 3월 헌법재판소의 파면이라는 탄핵심판을 받았다. 이러한 과정에서 한국사회는 보수와 진보로 양분되어 있다. 대통령이나 정부의 정책이라면 무조건 비판하고 반대하는 야당, 시민단체들과 개인들이 많다. 그뿐만 아니라 자유민주주의의 가치를 부정하고 북한의 대남적화통일전략에 동조하는 친북 또는 종북 좌파세력과 자유민주주의의 가치를 지켜야 한다는 우파세력 간의 대립과 함께 청년실업자의 증가, 4차 산업혁명으로 인한 경제적 불확실성은 한국 사회의 불안을 가중시키고 있다. 대외적으로는 북한의 핵무기와 탄도미사일 개발, 사드 배치에 따른 중국의 경제적 보복, 미중 간의 패권경쟁, 한일 간 갈등과 해양영유권 분쟁 등은 한국의 안보를 심각하게 위협하고 있다.
이러한 상황에서 5월 9일 한국 국민들은 새로운 대통령을 뽑아야 한다. 누가 선출되든 새로운 대통령은 처음으로 대통령직을 수행하기 때문에 아마추어 대통령이다. 이러한 아마추어 대통령이 행정부의 수반이며 국가의 원수로서 대한민국을 대표하여 평시에는 효율적으로 국가를 경영해야 하며 위기시나 전시에는 위기관리능력과 국군통수권자로서 전쟁을 지도해야 한다. 본 글은 이렇게 어렵고 복잡한 직무환경에서 아마추어 대통령이 국가이익을 증진하기 위하여 어떻게 국가경영을 해나가야 할 것인가에 대한 국가전략을 수립하는 방법과 절차에 대한 개선방안을 제안하고 이 전략을 기반으로 아마추어 대통령이지만 프로 대통령처럼 성공적인 국가경영을 위한 대통령의 역할에 대하여 정리하였다.

2. 국가전략의 수립 방법과 절차

대통령은 국가경영을 위한 국가차원의 전략이 필요하다. 이를 국가전략 또는 대전략이라 한다. 국가전략을 수립하기 위해서는 국가이익에 기반을 두고 국가목표를 설정해야 한다. 미국의 전략이론가인 로버트 아트는 “국가전략을 수립하는 근본적인 과업은 국가이익을 결정하는 것이다. 일단 국가이익이 식별되고 나면 국가이익은 외교정책과 군사전략을 이끌어간다. 국가이익은 국가가 취할 기본방향, 국가가 필요한 자원의 유형과 양, 그리고 그 국가가 성공하기 위하여 이들을 운용해야 하는 방법을 결정한다. 국가이익의 핵심적 역할 때문에 국가이익은 주의 깊게 판단되어야 한다.” Robert J. Art, A Grand Strategy for America, (Ithaca, NY, and London, UK: Cornell University Press, 2003), p. 45.
라고 밝히고 있다.
국가이익의 정의에 따르면 한국의 국가이익을 ”한국이 원하는 목표에 도달하기 위하여 그 목표에 긍정적인 영향을 미칠 것이라고 믿는 한국의 정치・외교・사회・문화・경제・과학기술적 번영을 증진하는 것“으로 표현할 수 있다. 국가이익은 정부의 정책과 전략의 최종목적으로서 기능하는 국가목표를 설정하는데 가장 중요하다. 따라서 한국의 국가전략이란 국내외적 장단기 전략 환경을 평가하여 국가이익을 우선순위별로 식별하고 이를 토대로 국가목표를 설정하며, 설정된 국가목표를 달성하기 위하여 정부가 취할 기본 방향과 정책을 정하고 이를 수행하기 위하여 국가의 자원과 수단인 국력요소들을 어떻게 이용할 것인가를 체계적으로 정리한 중장기 계획이라 할 수 있다.

 가. 국가의 이익과 목표의 설정

대통령은 헌법으로 조약 체결권, 선전 포고권, 국군 통수권, 긴급명령권, 계엄 선포권을 규정하고 있어 대통령의 책임과 권한은 막중하다. 그러므로 대통령은 현재와 같이 대통령인수위원회나 정부의 기존조직들을 이용한 제도적인 절차에 따라 국가이익을 식별하고 국가목표를 설정할 수 있을 것이다. 식별된 국가이익들은 어떤 정책이 왜 중요한가에 대하여 답을 제공하고, 이러한 이익들은 정해진 정부의 정책이나 전략을 이행하기 위한 수단으로 운용되는 국력의 종류와 양을 결정하는 기준을 제공한다. 국가전략이 없으면, 설사 있다 하더라도 비밀로 관리하여 알려지지 않는다면, 공무원들이나 국회의원들이나 국민들이 대한민국의 국가이익들이 무엇인지에 대한 명확한 인식을 갖기 어렵다. 가장 중요한 국가이익인 국가안전보장 국방대학교, 『안보관계 용어집』 (서울: 국방대학교, 2000), p. 48.
을 “군사・비군사에 걸친 국내외의 각종 각양의 위협으로부터 국가목표를 달성하는데 있어서 추구하는 제 가치를 보전・향상시키기 위해서, 정치・외교・사회・문화・경제・과학기술에 있어서 제 정책체계를 종합적으로 운용함으로써 기존의 위협을 효과적으로 배제하고 또한 미래의 위협 발생을 미연에 방지하며 나아가 발생한 불시의 사태에 적절히 대처하는 것”으로 정의하고 있다. 그러므로 이 정의는 자유민주주의와 시장경제의 가치를 기본으로 하는 한국의 가치와 정체성을 국가차원에서 일치시키는 노력이 한국의 안전을 보장하는 출발점이며, 국론분열은 국가안보에 큰 위해요인임을 일깨워주고 있다.
미국은 국가이익과 국가목표를 동일하게 간주하고 있다. 한국의 국가목표는 1972년 국무회의에서 “첫째, 자유민주주의 이념 하에 국가를 보위하고 국토를 통일하여 영구적 독립을 보전한다. 둘째, 국민의 자유와 권리를 보장하고 조국 근대화를 추진함으로써 복지사회를 실현한다. 셋째, 국제적인 지위를 향상하여 국위를 선양하고 국제평화의 유지에 공헌한다.”고 의결한바 있다. 그 후 한국의 국가이익에 대한 공개적 정의는 없었으나 통상 국정지표나 백서 등에 나타나 있다. 저자가 헌법과 위 국무회의에서 의결된 내용을 근거로 한국의 국가이익을 설정해보면 첫째, 국가와 국민의 생존을 보장하기 위한 안전보장, 둘째, 자유민주주의 통일한국의 건설, 셋째, 복지사회 건설을 위한 경제적 번영, 셋째, 국민의 자유와 권리를 보장하는 자유민주주의 가치 보존, 넷째, 한국의 국제적 지위 향상 및 국위 선양, 다섯째, 세계평화에 기여로 정리해볼 수 있다. 이것들이 대표적인 한국의 국가목표들이다.

 나. 국가전략 수립 방법과 절차

대통령은 설정된 국가목표들을 달성하기 위하여 가용한 자원, 즉 외교력, 경제력, 군사력, 및 정보력 등에 대한 사용가능한 종류와 양과 사용방법을 결정하기 위해서는 국가전략이 필요하다. 이를 위한 ‘국가전략의 수립 방법과 절차’가 필요한데 우리나라는 이러한 중요한 국가전략을 각 부처별 협업에 의하여 수립하는 방법과 절차가 규정되어 있지 않다. 많은 국가들은 국민의 생존을 좌우하는 안보가 가장 중요하므로 국가전략과 국가안보전략을 동일 시 하는 경향이 있다.
그러므로 신임 대통령은 새로운 국가전략을 수립하기 위하여 첫째, 변화하지 않는 영구적인 국익들과 이 시대의 변화에 요구되는 국익들을 식별하여야 한다. 대통령 선거기간 중에 유세를 통하여 국가이익의 우선순위와 국가경영방법의 일부를 국민들에게 약속하기도 한다. 그러나 충분치 못하다. 그럼에도 불구하고 이 시대에 맞는 국익을 식별하고 국가경영 능력을 갖춘 대통령을 뽑는 것은 바로 국민들의 가치와 정체성에 크게 좌우된다. 둘째, 대통령이 누가 되든 각 부처별로 지정된 부서들이 협력하여 전략 환경 평가를 기반으로 한 국가이익들을 합리적으로 식별하여 이를 국가목표로 설정하고, 국가목표를 효과적으로 달성할 수 있는 가용자원인 국력 –외교력, 경제력, 군사력, 정보력- 활용방법에 대한 국가 정책과 전략을 대통령 당선자에게 사전에 보고하는 제도가 있다면 보다 효율적 국가경영에 도움이 될 것이다. 다시 말하면, 국가전략 수립 방법 및 절차가 제도적으로 정립되어 있다면 아마추어 대통령이 빠른 기일 내에 프로 대통령이 되는데 큰 도움이 될 것이다. 문민정부 때부터 대통령인수위원회가 새로운 정부의 국정지표와 국정과제를 결정해왔다. 지금까지 운영해온 것을 보면 전임 정부의 정책은 무조건 폐기하고 과거 정부와 차별화해왔다. 그로 인하여 영구적인 국익 증진을 위한 지속적인 정책들을 계승 발전시키는 것은 찾아보기 어려웠다. 그러므로 대통령이 바뀔 때마다 국가경영의 단절현상이 반복되어 왔다. 특히 국민의 생존권 보장 및 경제적 번영과 직결되는 국가안보전략은 국가이익에 기반을 두어야 하는데 그렇지 못하다. 헌법 46조에 “국회의원은 국익을 우선하여 양심적으로 직무를 수행한다.”고 규정하고 있다. 핵탄도 미사일 방어무기인 사드 배치를 반대하는 국회의원은 국민의 생존권 보호를 방해하는 헌법 위반행위를 하고 있는 것이다.

3. 대통령의 역할

대통령의 역할은 다양한 분야로 살펴볼 수 있겠지만 가장 중요한 국가이익에 해당하는 안보와 관련된 사항과 저자가 느끼는 정부 때마다 떼었다 붙였다하는 조직개편을 중단했으면 하는 바람에서 세 가지만 정리하였다.

가. 굳건한 한・미동맹체제하에서의 국가안보 확립 

헌법 66조에 “대통령은 국가의 독립, 영토의 보전, 국가의 계속성과 헌법을 수호할 책무를 진다.”고 규정하고 있다. 그러므로 대통령의 가장 중요한 역할은 국가안보를 확립하여 국민의 생존을 보장하는 것이다. 한국은 자원 빈국이지만 국민들의 높은 교육열로 우수한 인적 자원에 의한 세계 10대 경제대국을 이룩하였다. 이러한 성공요인은 대통령과 정부의 정책과 전략이 큰 역할을 해왔다. 그러나 최근 정치권의 부패와 좌파와 우파의 대립정치, 세월호 침몰과 같은 국가적 위기 발생시 정부의 관리능력 부족, 북한의 끊임없는 도발과 대남적화통일전략에 영향을 받은 남남 갈등, 이로 인한 정부와 대통령의 정책에 대하여 무조건적으로 반대하는 세력의 증가 등은 국론을 분열시키고 국민의 애국심을 저하시킴은 물론 안보를 약화시키는 주요인으로 작용하고 있다. 이는 국가경제발전에도 부정적 요인으로 작용하고 있다. 따라서 대통령은 국가통수권자로서 굳건한 한・미동맹체제를 유지함으로써 전쟁을 억지하여 경제발전은 물론 한반도의 평화와 안정을 유지하기 위한 강력한 안보리더십을 발휘하여야 한다.
한 국가의 전쟁수행능력을 평가하는 국력방정식 Karl Deutsch, The Analysis of International Relations, (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1968), pp. 21-39.
은 대통령의 리더십, 가치관과 의지 그리고 국민의 가치관과 단결력 등이 얼마나 중요한가를 잘 보여주고 있다. 인지국력의 값 는 (C+E+M)이 아무리 크더라도 영인 (S+W)를 곱하면 영이다. 다른 말로 하면, 아무리 경제력과 군사력이 우세하더라도 상대편 적국의 보이지 않는 전략, 리더십과 국민적 사기 등이 우세하면 승리할 수 있음을 보여주고 있다.
 
[: 인지국력, C : 필요 충분량(critical mass), E : 경제적 능력, M : 군사적 능력, S : 전략목표, W : 국가전략을 추구하는 의지]

따라서 북한 독재정권의 끊임없는 대남적화통일전략과 김정은의 핵개발 전략, 국내의 전교조 및 좌파언론인 등에 의하여 우리 청소년들의 잘못된 역사교육에 의한 가치관의 혼란, 정치권과 국론의 분열은 한반도에서 전쟁이 발발할 경우 북한이 한국을 이길 수 있음을 위의 국력방정식은 우리에게 가르쳐주고 있다. 따라서 한국 대통령의 강한 안보의지와 자유민주주의 가치를 지지하는 국민적 지지가 없으면 남한의 경제력과 군사력의 상대적 우위는 아무런 의미가 없음을 알아야 한다.

 나. 국민의 가치관 및 정체성 정립을 통한 분열과 갈등 치유

위의 국력방정식에서 알 수 있듯이 대통령으로부터 평범한 국민들에 이르기까지 대한민국 국민으로서 가치관이 일치해야 강력한 국가안보가 유지될 수 있는 것이다. 이를 위해서는 대통령은 높은 도덕성을 갖추어야 하고 최고 권력자로서 무엇이든 마음대로 할 수 있다는 사고보다는 법적으로, 제도적으로 합당한 절차를 밟아서 권력을 행사해야만 갈등과 분열을 최소화할 수 있으며 국민들로부터 신뢰를 받는 대통령과 정부가 될 수 있다. 자유민주주의 국가는 근본적으로 야당이 존재하므로 정부의 정책을 반대하기 마련이다. 그러나 무조건 반대하는 야당이라면 결코 설득과 타협을 통한 정책 추진은 불가능하다. 그러나 안보에 관해서는 국익중심으로 타협이 이루어져야 한다. 이는 오직 선거를 통하여 국민들이 해결해주어야 하며 이를 위해서는 국민의 공통된 가치관 확립이 매우 중요하다.  
단기적으로는 국민들의 갈등과 분열을 치유하기 위해서는 갈등과 분열의 요인이 되고 있는 빈부의 격차 완화와 기득권층의 권력 남용을 최대한 억제하도록 제도적 기반과 사회문화적 기반을 갖추어 나가야 한다. 대통령 자신과 국회의원을 포함한 고위공직자들의 높은 도덕성과 청렴성은 물론 그들에 대한 탕평인사정책도 필요할 것이다. 중장기적으로는 북한의 끈질긴 대남적화전략에 대비하여 청소년들에 대한 올바른 역사교육과 언론사와 관련된 많은 인사들의 가치가 자유민주주의적 가치를 갖도록 하는 범국가적 노력이 집중되어 할 것이다. 그와 동시에 각종 대중매체를 이용하여 국민에 대한 전략적 커뮤니케이션 전략적 커뮤니케이션이란 기업의 “홍보, 광고, 마케팅, 브랜드, 이미지, 태도, 및 행동 변화” 등을 포괄하는 경영용어로서 미국이 국가안보전략에 도입하면서 발전된 개념이다. Laswell의 전략 커뮤니케이션 모델은 SMCRE Cycle로서 “누가, 무슨 메시지를, 어떤 채널을 통하여, 누구에게 전달하여, 효과를 거두느냐?”로 정의한다. 이를 정부차원으로 적용하면, 정부(Source)는 국가의 목표달성 효과를 얻기 위하여 각 대상에게 전달해야 할 주제와 내용(Message)을 안보측면에서는 주로 외교력, 정보력, 군사력, 경제력(Channel)을 활용하나 언론홍보와 사이버공간에서의 정보작전도 가능하며, 북한・미국・일본 등을 포함한 주변국이나 정부기관, 국민, 이익단체 등(Receiver)에게 국가 목표달성에 기여할 수 있는 목표(Effect, 기대효과)를 설정하여 전략 커뮤니케이션 활동을 전개해야 한다는 것이다.
을 실시함으로써 북한의 독재정권과 주민을 혼돈하지 않게 하면서 자유민주주의 가치관을 심어줄 수 있는 정부차원의 정책적 노력이 필요하다. 이런 측면에서 우리의 국익에 반하는 언행을 하는 사람은 한국의 가치와 정체성을 부정하기 때문에 대통령이나, 국회의원이나, 공무원이 되어서는 안 되는 것이다. 

 다. 4차 산업혁명에 걸맞은 융・복합적 국가경영체계 확립

우리나라는 70년 동안 61번이나 정부 조직을 고쳤다. 조선일보(2017. 04. 13) “70년 동안 61번 고친 정부 조직” 보도    
 이명박 정부는 노무현 정부의 정보통신부와 해양수산부를 해체하여 타 부처에 이전하였다. 박근혜 정부는 정보통신기술 업무에 과학업무를 통합해 미래창조과학부를 신설하고, 해양수산부를 다시 부활하였다. 이와 같이 정부가 바뀔 때마다 '떼었다 붙였다'하는 식으로 정부조직을 개편하는 것은 신중해야 한다. 선진국일수록 부처의 이름을 고치는 경우는 드물다. 물론 기능을 더하거나 감소할 수는 있을 수 있다. 부처가 통폐합되면 공무원은 불필요한 노력을 하게 되고 새로운 업무분장으로 최소한 1년간 시행착오를 거치기 때문에 오히려 비효율적이다. 따라서 기존의 조직과 제도를 바꾸기보다는 현재 각 부처가 보유하고 있는 각종 통계자료를 정보체계화하여 앱으로 실시간 연결・통합하여 부처 간, 업무 간 융합 및 협업을 추구해야 한다. IT 강국답게 부처별로 발전된 전자정부체계와 양질의 축적된 자료를 활용함으로써 실시간으로 통합・분석하여 부처 업무의 효율성을 높이는 것이 정부 조직의 신설을 최소화할 수 있다. 따라서 대통령은 가시적인 성과에 연연하지 말고 오직 국가이익을 효율적으로 달성하기 위한 국가경영철학을 가져야 한다. 

4. 결언

영국의 팔메스톤(Palmerston) 경은 “우리는 영원한 동맹도 없고, 영속적인 적도 없다. 다만 우리의 이익만 영원하고 영속적일 뿐이며, 그러한 이익들은 우리가 따라야 할 임무다.” Anthony Jay, ed., The Oxford Dictionary of Political Quotations, (Oxford, UK: Oxford University Press, 1996), p. 284.
라고 말했듯이 21세기의 도전과 기회가 상존하는 복잡한 세계에서 작동할 수 있는 국가이익을 만들어낼 것을 요구하고 있다. 국가이익은 현실주의나 도덕성 그리고 문제의 특정 환경에 따라 합리화될 수 있도록 미래의 이익을 분류하고 우선순위를 결정해야 한다. 그러므로 국가의 전략 수립 방법 및 절차가 표준화되고 제도화될 필요가 있다. 이러한 제도 하에서 새로운 대통령은 자신의 가치관과 높은 도덕성을 기반으로 국가경영을 해나가야 할 것이다.
국가안보는 이제 안보뿐만 아니라 정치, 경제, 사회, 환경 등 사회의 모든  분야로 확대되고 있으므로 강력한 안보리더십은 더욱 요구된다. 특히 미국은 한반도가 공산주의화되는 것을 막아주었고, 강력한 한・미동맹체제는 지난 60여 년간 한국의 경제발전과 함께 한반도의 평화와 안정에 크게 기여해왔다. 한국은 적어도 북한의 체제가 민주화되고 개방정책을 펼칠 때까지는 미국과 혈맹관계를 유지하는 것이 한국의 생존과 국익을 증진하는 지름길이다.
또한 한국의 아마추어 신임 대통령은 우리민족이 임진왜란과 36년간 일본 식민지시대를 겪었으며, 중국으로부터도 많은 침략과 한때는 조공관계를 유지할 정도로 수난의 역사적 경험에 대한 분명한 역사관을 가져야 한다. 이러한 역사관과 자유민주주의 가치관을 바탕으로 국민적 통합을 이끌어 내는 높은 도덕성과 정치력이 있는 대통령, 기술집약형 국군을 건설하고 굳건한 한・미동맹체제를 발전시켜나가는 강력한 안보대통령, 4차 산업혁명을 성공적으로 헤쳐나가는 기술 강국을 건설하는 경제대통령, 미래 한국을 선도해나가는 혁신대통령이 되어야 한다. 그러므로 대통령은 군림하는 자세에서 벗어나서 야당 정치인과 장관들을 대화와 토론의 상대자로 인식하고 대통령직을 청렴하고 겸허하게 수행해나가야 한다. 이를 위해서는 국민들로부터 정부의 정책을 지지받기위한 ‘전략적 커뮤니케이션’을 적극 시행함으로써 어렵고 힘든 대통령 직무수행환경 하에서 성공적인 프로 대통령이 될 수 있을 것이다. 

<참고문헌>

1. 국방대학교, 『안보관계 용어집』 (서울: 국방대학교, 2000)
2. Anthony Jay, ed., The Oxford Dictionary of Political Quotations, (Oxford, UK: Oxford University Press, 1996)
3. Karl Deutsch, The Analysis of International Relations, (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1968)
4. Robert J. Art, A Grand Strategy for America, (Ithaca, NY, and London, UK: Cornell University Press, 2003)