유엔해양법조약과 독도문제

호사카유지(세종대 교수, 정치학전공)

1. 유엔해양법조약과 200해리문제

1965년 6월 22일 한일기본조약과 한일협정이 체결되었고 이때 ‘교환공문’ 형식으로 한국과 일본은 양국 간의 분쟁을 외교상의 경로 혹은 조정을 통해 해결할 것을 결정했다. 이후 한국 측은 독도문제가 분쟁이 아니라고 주장해 왔고 일본 측은 독도문제가 분쟁이므로 교환공문 형식으로 조정으로 해결하거나 경우에 따라서는 국제사법재판소에 회부할 것을 촉구해 왔다.
그러나 일본정부는 그 후 1994년까지는 1977년을 제외하고 독도를 일본영토라고 주장한 적이 없다. 1977년에는 세계적으로 배타적 경제수역 200해리를 선언한 국가들이 증가했기 때문에 일본도 200해리 법을 제정하여 국회에서 후쿠다 타케오(福田赳夫) 총리가 독도를 일본영토라고 주장했다. 일본 제80회 국회참의원 회의록 제4호, 1977.2.5.

그러나 일본정부는 실제로 200해리법을 독도에 적용하지 않아 한일 간의 갈등이 일어나지 않았고 1977년 이후 1994년까지는 일본정부 차원에서 독도를 일본영토라고 주장하지 않았다.
그런데 1994년 상황이 크게 바뀌었다. 1994년 유엔 총회에서 배타적 경제수역 200해리를 골자로 하는 「유엔해양법조약(이하, 신해양법)」이 발효되었다. 신해양법은 1982년 제3차 유엔해양법회의에서 채택되었고 오랜 토의 끝에 1994년 발효된 것이다. 일본 외무성 홈페이지, 유엔해양법조약, http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/kaiyo/unclos.html
 그러므로 일본정부는 이때쯤 배타적 경제수역의 기점으로 독도를 내세우기 위해 ‘독도는 일본영토’라는 주장을 되풀이하기 시작했다. 즉 현재의 독도문제란 신해양법이 발효되어서 촉발된 문제라고 할 수 있다. 그때까지의 독도는 영해로 12해리까지 자국의 바다로 요구할 수 있는 작은 섬이었으나 배타적 경제수역이 인정된 1994년 이후 독도로부터 이론적으로는 200해리가 자국의 바다가 되기 때문에 일본 측이 그때까지의 태도를 바꾼 것이다. 덧붙여서 200해리는 약 370km가 된다. 반경 약 370km의 바다가 자국의 바다가 되기 때문에 일본 측이 이때부터 본격적으로 독도영유권을 정부차원에서 주장하기 시작했다. 
일본 측은 1996년에 접어들어 하시모토 류타로(橋本龍太郎) 일본총리를 필두로 독도를 일본영토라고 주장하면서 한국이 독도에서 즉각 철수할 것을 요구하기 시작했다. 경향신문, 1996.2.10.
 이후 한일 간에 독도문제는 큰 이슈로 부각되었다. 이에 한국은 1997년 11월 500t급 선박이 접안 가능한 시설로 길이 80m, 진입통로 100m, 간이접안시설 20m의 독도 접안시설을 완공시켰다. MBC뉴스, 1997.11.5.
 이에 일본정부는 격렬한 항의를 이어갔다.
이후 일본정부는 200해리 문제를 한국과 합의하겠다는 방향으로 급속도로 움직였고 1998년 1월 일본정부는 1965년 6월 한일 간에 맺은 ‘한일어업협정’을 일방적으로 파기하기에 이르렀다. ‘한일어업협정’에는 체결국의 어느 한쪽이 협정을 일방적으로 파기하면 1년 이내에 새로운 어업협정을 맺으면 된다는 규정이 있었다. 데이터베이스 『세계와 일본』, “일본국과 대한민국 간의 어업에 관한 협정”, http://www.ioc.u-tokyo.ac.jp/~worldjpn/documents/texts/JPKR/19650622.T2J.html
 그러므로 파기행위자체는 위법이 아니었다. 그러나 신해양법에 의해 야기된 문제, 바로 한일 간의 배타적 경제수역 200해리를 어떻게 해결하느냐 하는 문제는 일본 측이 주도하면서 시작되었다.
그렇게 해서 교섭이 시작된 지 1년이 지난 1999년 1월 한일 양국은 「한일 신 어법 협정」을 체결하기에 이르렀다. 경향신문, 1999.3.16.
 그런데 이때 독도 주변 수역이 양국의 합의가 이루어지지 않아서 ‘중간수역’, 즉 ‘잠정수역’으로 설정되었다. 일본 측에서는 이 수역을 ‘공동관리수역’이라고 칭한다. 중간수역의 내용을 보면 일본 측에서 말하는 공동관리 수역이라는 말이 잘 맞는 용어라고 할 수 있다. 즉 중간수역 안에서 이루어지는 모든 활동은 한일 양국의 합의에 의해 공동으로 이루어지기 때문이다. 결과적으로 일본의 우익인사들이 중심이 되어 독도도 공동 관리의 대상이 아니냐고 말하기 시작했다.
「한일 신 어업협정」이 체결되는 과정을 보면 일본 측이 독도를 일본영토로 주장하면서 일본 측 200해리의 기점으로 삼아 울릉도와 독도 사이에 배타적 경제수역의 경계선을 긋자고 한국 측에 요구했다.
이에 한국 측은 독도가 한국영토임이 틀림이 없으나 독도는 사실상 사람의 거주나 독자적 경제생활이 어려우므로 배타적 경제수역의 기점으로 내세울 수 없는 바위라고 주장했다. 그러므로 배타적 경제수역의 기점을 한국 측은 울릉도로 하고 일본 측은 오키섬으로 하자고 일본 측에 제안했다. 국제신문, 1999.9.23.

신해양법은 인간의 거주, 혹은 독자적 경제생활이 불가능한 바위를 배타적 경제수역의 기점으로 내세울 수 없다고 규정하고 있기 때문이다. 한국의 주장대로 울릉도와 오키섬 사이에 경계선을 그을 경우 독도는 울릉도에 가깝기 때문에 결과적으로 독도는 한국 측 수역에 들어온다. 1998년 당시 한국 측은 독도를 바위로 간주하므로 200해리 문제와 독도영유권 문제를 일석이조로 해결할 수 있다고 생각한 것이다.   
일본 측은 처음 한국 측 제안을 검토했으나 결국 이 안을 거부하여 독도를 섬이라고 주장하면서 일본 측 배타적 경제수역의 기점으로 독도를 다시 내세웠다. 결국 합의가 이루어지지 않아 독도주변은 중간수역(잠정수역, 공동관리수역)이 되었다. 이후 한국 측도 독도를 다시 한국 측 배타적 경제수역의 기점으로 내세우기로 정책을 수정했고 그 후 한일 간에 합의가 이루어지지 않아 현재에 이르렀다. 매일신문, 2016.8.21.

2. 어업협정 재협상 시 독도문제 해결

전술한 바와 같이 1998년 1월부터 1999년 1월까지 한일 양국은 ‘한일 신 어업협정’을 맺기 위한 협상을 벌였다. ‘신 어업협정’을 체결했을 당시 한국 측은 독도를 사람의 거주가 불가능한 작은 바위로 간주하여 논의를 진행하려고 했다.
한국 측에서 독도를 사람의 거주가 불가능한 바위로 주장한 이유는 실제로 독도에는 식수가 하루에 5,000cc정도밖에 나오지 않기 때문이다. 그리고 식수가 나오는 장소는 서도의 서쪽 암벽이므로 서도의 동쪽에 있는 어민숙소로부터 식수를 확보하기에는 매우 불편하다.
서도의 서쪽으로 가기 위해서는 배를 타고 가거나 서도의 산봉우리를 넘어 가야 하는데 서도 산봉우리는 160m정도의 높이인데다 산봉우리를 넘어서 가는 길이 매우 험해서 사람의 인명사고가 난 적도 있는 만큼 위험하다. 매번 배를 타고 가는 것도 어렵다.
게다가 5,000cc 정도의 양으로는 실제로 독도에서 2명 이상의 가족이 생활하기는 매우 어렵다. 식수뿐만이 아니라 요리, 목욕, 빨래 등에 사용해야 하기 때문이다. 그러므로 현재 독도에서 쓰는 식수는 모두 울릉도로부터 반입한다. 동도에는 청수시설이 있으나 식수에는 쓸 수 없다.
독도에 사람이 거주할 수 있는가를 볼 때에는 1945년까지의 독도 역사를 보는 것이 좋다. 1945년까지 독도에 자연스럽게 거주한 사람은 한 사람도 없었다. 1900년 전후에는 울릉도로부터 독도로 전복을 채취하러 간 사람들이 있었다고 일본의 부산영사관 보고서가 1902년에 기록을 남겼으나 그때도 식수가 없어서 4~5일 지나면 사람들은 울릉도로 귀항한다고 기록했다. 즉 독도에서의 거주가 어렵다는 기록이 많다. 1905년 일본정부가 독도를 시마네현 오키섬에 편입시킨 이후 일본어부들이 강치를 잡으러 독도에 머물렀으나 그때도 길어도 3주 정도였다. 독도에서 거주한다는 것 자체가 1945년까지는 어려운 상태였다.
1945년 이후 몇 명의 한국인들이 일본으로부터 독도를 지키기 위해 독도에 상주하기 시작했으나 그것은 자연스럽게 거주한 사례가 되지 않는다. 현재도 독도를 지키기 위해 울릉도 경찰이 40명 정도 독도에 상주하고 있으나 이것도 독도수호라는 목적 때문에 상주하는 것이다. 자연스러운 거주가 어니다.   
즉 독도는 새들과 강치의 고향이었을 뿐이지 몇 년 간이나 자연스럽게 사람들이 독도에 거주한 역사는 1500년의 독도의 역사에서 찾아볼 수 없다.  
그러므로 당시 한국 측은 독도를 사람의 거주가 불가능한 바위로 간주하여 독도를 배타적 경제수역의 기점으로 내세우지 말자고 일본 측에 제의했다. 처음은 일본 측도 한국 측의 제의를 적극적으로 검토했다. 그러나 후에 그들이 생각을 바꿔 버렸다. 그 이유는 일본의 내부적인 사정에 있었다.
일본이 도쿄로부터 남쪽으로 약 1,740km에 위치하는 암초인 오키노토리(沖ノ鳥) 섬을 사람의 거주가 가능한 섬으로 주장하면서 그 암초로부터 200해리를 일본의 배타적 경제수역으로 선언해 왔다. 그러므로 오키노토리 섬보다 만조 시 수면 위의 면적이 훨씬 큰 독도를 바위로 말하기 어려운 것이 일본의 내부 사정이었다.
오키노토리 섬은 간조(干潮) 시에는 남북에 약 1.7km, 동서에 약 4.5km정도의 크기가 있고 대부분이 수면 위에 그 모습을 드러낸다. 이때는 독도보다 면적이 크다. 그러나 만조(滿潮) 시에는 동소도(면적 : 7.9평방미터)와 북소도(면적 : 약 1.6평방미터)를 빼고 수면 하에 가라앉는다. 이때는 독도보다 훨씬 작은 바위가 되어 버린다. 
오키노토리 섬의 해발은 2008년 3월 시점에서 간조 시에 약 1m밖에 없었다. 이에 비하면 독도는 서도가 해발 약 160m, 동도가 약 100m이다. 오키노토리 섬은 만조(滿潮) 시에는 약 16cm만 수면 위에 나타나 있다. 즉 만조 시에는 거의 다 물속에 가라앉는 게 오키노토리 섬이다. 
1994년 발효된 유엔해양법조약 제121조 1항 및 3항은 다음과 같이 섬의 정의를 규정했다.

  1. 섬이란 자연으로 형성된 육지이고 물에 둘러싸이며 만조 시에도 수면 위에 있는 것을 말한다.
  3. 인간의 거주 또는 독자적인 경제적 생활을 유지할 수 없는 바위는 배타적 경제수역 또는 대륙붕을 유하지 않는다. Article 121, Law of the Sea Convention,
    http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/UNCLOS-TOC.htm

이런 유엔해양법의 ‘섬의 정의’를 볼 때 오키노토리 섬은 만조 시에도 수면 위에 약간 남아 있는지는 몰라도 인간의 거주 및 독자적인 경제적 활동이 불가능함이 분명하다. 일본이 인공적으로 섬의 만조 시의 면적을 늘리려고 하고 있지만 해양법조약 조문에 있듯이 섬이란 ‘자연으로 형성된 육지’가 아니면 안 된다. 그러므로 인공 섬은 배타적 경제수역의 기점이 될 수 없다. 
결론적으로 울릉도와 오키섬 사이에 배타적 경제수역의 중간선을 긋는 방법은 우선 일본자체가 오키노토리 섬이 배타적 경제 수역을 갖는다는 억지 주장을 그만두지 않는 한 추진하기가 어렵다. 덧붙여서 한국정부의 오키노토리 섬에 대한 공식견해는 ‘섬’이 아니라 ‘바위’라는 데 있다.

[오키노도리 섬]

2016년 7월 12일 국제상설중재재판소가 오키노토리 섬 같은 섬들이 많이 존재하는 남중국해의 난사군도의 ‘섬’들에 대해 그것들은 국제법으로는 섬이 아니라 바위라는 결론을 내렸다. 중국과 필리핀 분쟁에 대해 내려진 이 판결은 중국의 남중국해에 대한 영유권 주장에는 근거가 없고 난사군도는 섬이 아니므로 배타적 경제수역을 갖지 않는다고 결론을 내렸다.
중국은 이 판결에 불만을 품고 무시하는 입장을 분명히 했다. 국제상설중재재판소의 판결은 구속력이 있다. 다만 판결의 내용을 집행할 수 있는 집행기관이 없는 것이 문제점인 것이다. 그런데 미국과 일본이 중국에 대해 이번의 판결을 수용하는 것을 촉구하고 있다. 그런데 일본 측이 이 판결을 거론하면서 난사군도가 바위라면 오키노토리 섬도 바위일 가능성이 높다고 몇몇 언론에서는 보도를 했고 그 연장선상에서 독도도 바위가 된다고 말하기 시작했다. 
이 판결은 우선 오키노토리 섬에 대해 판례로 적용된다. 이 판결을 판례로 할 때 오키노토리 섬도 바위가 될 수밖에 없다. 그 연장선상에서 독도도 섬이 아니라 바위로 간주할 수밖에 없게 된다. 그렇다면 독도는 배타적 경제수역의 기점이 될 수 없다.
바로 김대중 정부가 일본정부에 제시한 내용이 옳았다는 얘기가 되어서 당시의 방식이 다시 부활된다. 이때는 독도를 무시하여 울릉도와 오키섬 사이에 배타적 경제수역의 경계선을 긋는 방법을 택하게 된다.
그렇게 할 때 1994년 이후 유엔해양법의 제정으로 야기된 독도의 200해리 문제가 소멸되어 독도는 다시 영해 12해리밖에 갖지 못하고 별로 가치가 없는 섬이 될 수밖에 없다. 그렇게 되면 일본 측이 독도영유권을 강하게 주장하는 근거가 사라지게 된다.
 
3. 오키노토리 섬에 대한 일본정부의 공식 입장

오키노토리 섬에 대한 2017년 5월17일 현재 일본정부의 공식 입장은 다음과 같다.

1. [2012년] 4월27일(금)(뉴욕시간 26일<목요일>), 우리나라(=일본)는 대륙붕연장신청에 관한 대륙붕한계위원회의 권고를 수령했습니다.
2. 권고의 상세한 내용에 대해서는 현재 정밀 조사하고 있는데 일본이 신청한 7개 해역 중 6개 해역에 대해 권고가 나왔고 그 6개 해역의 하나인 시코쿠 해분(海盆) 해역에 대해 오키노토리 섬을 기점으로 하는 일본의 대륙붕 연장이 인정된 것을 평가합니다. 일본의 대륙붕연장신청에 관한 대륙붕한계위원회의 권고에 대해, 2012.4.28.
　　　 http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/danwa/24/dga_0428.html

위와 같이 일본 외무성의 공식입장은 ‘오키노토리 섬을 기점으로 하는 일본의 대륙붕 연장이 인정’되었다는데 있다. 이에 대해 일본의 오가타 린타로 중의회 의원이 2015년 8월 18일 질문 제382호를 일본정부에 제출했다. 이 질문서 속에서 오카타 의원은 “시코쿠 해분에 대해 오키노토리 섬을 기점으로 하는 일본의 대륙붕연장이 인정되었다고 판단할 수 있는 근거는 권고의 어디에 있는가?”라고 일본정부에 질문했다. 오키노토리섬에 관한 질문주의서,
　　　 http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_shitsumon.nsf/html/shitsumon/a189382.htm
　이 질문에 대해 일본정부는 2015년 8월28일 아베신조 총리 명의로 다음과 같이 국회에 답변서를 제출했다.

2012년 4월 대륙붕한계위원회에 의해 시코쿠 해분 해역에 대한 오키노토리 섬을 기점의 하나로 하는 대륙붕연장에 관한 사항을 포함한 권고가 행하여졌다. (중략) 대륙붕한계위원회는 특정한 지형이 유엔해양법조약 제121조３에 규정하는 「인간의 거주 또는 독자적 경제적 생활을 유지할 수 없는 바위」에 해당하는지 여부에 대해 판단할 권한은 갖고 있지 않다. 한편 일본으로서는 오키노토리섬이 그런 바위에 해당한다는 인식은 갖고 있지 않다. 중의원의원 오가타 린타로씨 제출 오키노토리 섬에 관한 질문에 대한 답변서.
　　　 http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_shitsumon.nsf/html/shitsumon/b189382.htm

아베신조 총리의 위 답변 내용을 볼 때 질문에 답변했다고 보기가 어렵다. 오가타 의원의 질문은 ‘오키노토리 섬을 기점으로 하는 일본의 대륙붕연장이 인정되었다고 판단할 수 있는 근거는 권고의 어디에 있는가’ 였는데 답변서 속에 이에 답한 부분이 없다.
그리고 2015년 8월 6일 동아시아 써밋 및 ＡＳＥＡＮ지역 포럼에서 각국 외상회담이 열렸는데 중국의 왕이 외상은 “국제공동체의 대다수의 구성원들은 일본의 주장이 상상을 할 수도 없고 수용할 수도 없다.(The majority members of the international community found Japan's claim inconceivable and did not accept it)”라는 발언을 했다. 오키노토리섬에 관한 질문주의서, Ibid.
 왕이 외상의 발언이 사실이라면 많은 국가들이 일본의 주장에 문제가 있고 수용할 수 없다는 발언을 했다고 판단된다.
대륙붕한계위원회에서는 오키노토리 섬을 섬인지 바위인지 결정할 권한이 없기 때문에 사실상 일본 측 견해에는 무리가 있다고 볼 수밖에 없다.

4. 국제사법재판소 회부문제

또한, 독도문제의 해결책으로서는 잘 알려진 사법적 방법이 있다. 그것은 국제사법재판소에 독도문제를 한일 공동으로 회부하는 방법이다. 일본 측이 최근 계속 이 방법을 한국 측에 요구하고 있으나 이 방법은 한국 측에서 독도문제를 ‘분쟁’으로 인정하고 국제사법재판소 회부에 동의하지 않으면 적용할 수 없다. 그러므로 이 방법은 현재 적용이 사실상 불가능하다.
그러나 일본은, 한국이 독도문제를 국제사법재판소에 회부하는데 동의하지 않는 사실을 마치 한국 측의 비겁한 태도인 것처럼 선전하고 있다. 이런 일본 측 선전행위는 대단히 왜곡된 주장이라고 하지 않을 수 없다. 왜냐하면 한국처럼 국제사법재판소의 관할권을 수용하지 않고 재판소 회부에 대해 거부권을 행사할 수 있는 유엔가맹국이 약 130개나 되기 때문이다. 국제사법재판소의 관할권을 수용한 일본 같은 나라는 약 70개국이고 압도적으로 한국 같은 나라들이 많다. 즉 국제사법재판소의 관할권을 수용하지 않은 국가들이 국제사회의 주류인 것이다.
미국이나 중국 등 유엔 안보리 이사국 5개 나라 중 국제사법재판소의 관할권을 수용한 나라는 영국 하나뿐이다. 그러므로 일본이 한국에 대해 국제사법재판소의 관할권을 수용하라는 주장은 억지에 불과하다. 일본이 1956년의 유엔가맹과 거의 동시에 국제사법재판소의 관할권을 수용한 이유는 일본이 전범국가로서 모범적인 행동을 할 수밖에 없었기 때문이다. 일본 측은 자국의 특수한 상황을 한국 측에 똑 같이 적용시키려고 하면 안 된다.    
결국 국제사법재판소 공동회부라는 방식은 한국의 동의없이 이루어지지 않는다. 1965년에 정해진 교환공문에 의한 조정방식도 독도문제를 ‘분쟁’으로 규정해야 작동되므로 한국 측의 거부로 적용이 불가능하다.
이런 상황에서 일단 이론적으로 가능한 방법은 독도문제를 분쟁으로 인정하지 않아도 한일 간 합의를 통해 독도문제를 원만하게 해결하는 통상적인 ‘조정’방식이다. 이 경우에는 서로 원하는 것을 얻는 방식이어서 한국 측은 독도영유권을 얻고 일본 측은 대신 다른 무엇인가를 얻는 것이다. 그러나 독도는 한국의 고유영토이므로 한국인의 감정으로는 일본 측이 독도를 한국영토로 인정하는 것만 필요한 것이지 일본 측에 줄 것은 없다. 그러므로 조정이라는 방법도 한국에서 국민적 공감대를 얻기가 어렵다.

5. 결론

1965년 한일협정을 맺으면서 일본 측은 독도를 영해 12해리밖에 가질 수 없는 가치가 없는 섬으로 간주해 한국 측에 유리하게 독도문제를 마무리했다. 1994년 유엔해양법이 제정되어서 독도가 섬으로 인정되면 독도는 배타적 경제수역 200해리를 갖는 가치가 있는 섬이 될 수 있었다. 이에 일본 측은 독도가 일본영토라는 억지주장을 다시 시작했다.
당시 한국 측은 독도를, 200해리를 설정할 수 없는 바위라고 주장해 독도영유권문제까지 해결하려고 했으나 일본 측이 독도를 섬으로 주장하는 바람에 한일 간에는 독도를 포함한 중간수역이 생겨 문제해결이 되지 않았다.
그러나 2016년 7월에 내려진 국제상설중재재판소의 판결로 독도는 다시 바위가 될 가능성이 높아졌다. 독도문제의 슬기로운 해법은 한일 양국이 독도를 섬이 아닌 바위로 간주하여 우선 독도를 둘러싼 200해리 문제를 해소하는데 있다. 그 경우도 독도의 영유권 문제와 영해 12해리 문제는 미해결로 남는다. 그러나 1965년의 한일협정으로 일본 측이 독도를 12해리밖에 갖지 못하는 가치가 없는 섬으로 간주해 사실상 독도를 포기한 전례가 있어 한일 양국이 독도를 바위로 간주할 수 있다면 독도문제는 사실상 종료될 수 있다. 즉 일본으로서는 독도영유권을 집요하게 주장할 근거가 사라지게 된다.
물론 오키노토리 섬이 대륙붕을 유한다는 것이 국제법적으로 확실하다면 한국 측은 오키노토리 섬에 대해 바위라고 주장하는 것을 중지해도 문제가 없다. 그렇지만 그 경우에도 독도를 바위로 국제법적으로 충분히 주장할 수 있는 판례가 생겼기 때문에 한일 양국이 독도를 바위로 인정하여 한일 간의 200해리 문제를 우선 해결하는 것이 중요하다.
한일 양국은 한일관계의 갈등해소를 위해 독도를 바위로 간주해 독도문제의 가장 첨예한 대립을 우선 해결해야 한다. 그렇게 하므로 한일 간 독도문제와 배타적 경제수역 200해리 문제를 해소함으로 양국의 우호관계를 구축하는 방향성을 설정해야 할 것이다.