북방한계선(NLL)과 한반도 군사안보

이희완(합동군사대학교)

Ⅰ. 서  론

서해 북방한계선(이하 NLL)은 현재 남북관계의 최대안보현안이며 군사적 논리가 작용되고 있는 핵심 안보사안이다. 최근 제1, 2연평해전, 대청해전, 천안함 피격사건 등 군사적 무력충돌이 발생했던 곳도 바로 서해 NLL(Northern Limit Line)근해에서 발생하였다. 그렇다면 북한이 NLL을 침범하는 이유는 무엇일까? 먼저 표면적으로 내세우는 이유부터 살펴보면 현재 NLL을 파기하고 북한이 공표한 새로운 “해상 군사분계선”을 확보하기 위한 의도이다. 1999년 1차 연평해전 이후 북한의 주장을 보면 의도를 엿볼 수 있다. 북한은 1999년 9월 2일 ‘조선 서해 해상 군사분계선’을 선포하는데 이는 현재 NLL보다 훨씬 남쪽으로 선을 그어 발표한 것이다. <그림 1>은 북한의 주장을 나타낸 것이다. 이러한 북한의 행태로 보아 북한은 현재의 NLL을 파기하고 그들에게 유리한 새로운 “해상 군사분계선”을 설정하기 위해 계속 NLL을 의도적으로 침범하고 있는 것이다.

<그림1> 북방한계선과 북한이 주장하는 해상경계선

둘째, 북한이 서해상 군사적 긴장조성을 통해 NLL일대가 분쟁수역이라고 선전하면서 NLL을 무실화 시키기 위한 전략적인 행동이다. NLL 무실화를 통해 남남 갈등을 조장하고 대한민국 국민들에게 불안감을 주어 한국 내에 혼란을 야기하기 위하여 NLL을 지속적으로 침범하고 있는 것이다.
마지막으로, 북한의 선군정치를 통해 3대 세습에 의한 정권을 유지하기 위하여 NLL을 수단으로 이용하고 있는 것이다. 일부 학계에서는 북한정권의 내부 분열로 인한 체제붕괴의 가능성을 언급하고 있다. 이런 맥락에서 북한은 NLL을 빌미로 군사도발을 지속적으로 강화하여 북한정권의 정당성을 높이고 있는 것이다.
이와 같이 북한이 NLL을 구실 삼아 한반도를 화약고로 만들고 있는 현 상황에서  북한의 NLL과 관련된 주장에 대하여 설득력 있는 연구가 매우 필요한 시점이다. 

Ⅱ. 본 론

1. NLL의 역사적 배경

정전협정 당시 해상에서의 군사분계선이 명확하게 설정되지 않은 것은 북한의 요구 때문이었다. 연해수역과 관련된 양측 간의 협상과정에서 유엔군 측은 당시에 일반적으로 적용되고 있었던 국제적 영해설정 관행에 따라 양측 모두 영해의 범위를 3해리로 할 것을 주장했고, 이에 대해 유엔군 측에 의한 해상봉쇄를 우려한 공산국 측은 해상봉쇄를 하지 않는다는 규정(정전협정 제15항)이 별도로 반영되어 있음에도 불구하고 12해리를 영해의 범위로 설정할 것을 주장했다. 『6·25 전쟁사』, 11권, 서울 : 군사편찬연구소, 2013, p.557.
 게다가 영해 설정과 관련된 조항의 전면삭제를 요구했다. 이러한 상황에서 유엔군 측이 북한의 요구를 수용함에 따라 결국 해상경계선에 대한 규정이 정전협정에 포함되지 못한 상태에서 양측은 최종적으로 정전협정을 체결하는데 합의하게 되었다. 그 결과 1953년 7월 27일에 체결된 정전협정은 육상의 군사분계선은 확정했지만, 해상에서의 군사분계선은 확정하지 못하고 서해 5도(백령도, 대청도, 소청도, 연평도, 우도)를 유엔군사령관 통제 하에 남겨두는 것을 제외한 기타 모든 도서는 중국과 평양정권의 군사통제하에 두도록 하였다. 이에 따라 1953년 8월 30일 클라크(Mark W. Clark) 유엔군사령관은 한반도 해역에서 남북 간 우발적 무력충돌 발생 가능성을 줄이고 무력충돌을 예방한다는 목적으로 NLL을 설정하였다. 즉 휴전협정 합의 이후 압록강 하구까지 전개되었던 우군전력을 휴전선 이남으로 끌어내리기 위한 목적으로 설정되었던 것이다. 임인수, “북한의 도발가능성과 NLL 및 ‘합참통제구역’ 관리방안 연구”, 국방대 안보문제연구 정책과제, 2009, p.15.

이렇게 설정된 NLL은 지정학적으로 해상에서 군사분계선의 역할을 하게 되었다. 지상에서의 군사분계선은 비무장지대라는 완충지대를 중심으로 철책선에 의해 분리되고 있지만, 해상에서는 지리적 특성상 지상과 같은 완충지대가 없이 NLL에 의해 양측을 분리하여 군사분계선 역할을 하는 것이다. NLL은 정전협정상 원칙에 기초하여 설정하고 관습법적으로 확립된 해양의 군사분계선이다. 또한 이러한 군사분계선은 1992년에 효력을 발생한 남북기본합의서에 명문화하여 규정하였다.

2. NLL과 군사도발

  북한의 NLL침범을 통한 해상 군사도발은 70년 중반 북한 해군전력이 도입되면서 본격화되었다. <표 1>과 같이 최근 북한의 도발 사례를 살펴보면 공간적으로 수상, 수중, 도서 등 다양한 형태의 도발양상을 보이고 있다. 처음 3차례의 수상전 도발형태에서 그에 따른 작전능력의 한계점을 인식하여 야간에 수중전력을 이용한 도발형태로 변경하였다. 그 이후에는 대한민국 본토에 직접적인 도발을 하는 등 강도 측면에서도 강해지고 있음을 확인할 수 있다.

<표 1> 최근 북한의 해상도발 사례

이러한 북한의 NLL침범 군사도발은 단순히 적대관계로서의 행위가 아니라 정치적, 군사적 목적 달성을 위해 NLL을 무실화 하는 의도적인 행위임을 확인할 필요성이 있는 것이다. 북한이 NLL을 무실화 하는 배경에는 북한정권의 3대 세습을 이어온 대남전략이 존재하기 때문이다. 즉 북한의 대남전략으로 북한의 노동당 규약에 명시되어 있는 국가목표인 한반도 전체의 공산화가 바뀌지 않는 한 북한의 군사적 도발행위는 멈추지 않는다는 사실을 인식해야 할 것이다. 다시 말해 군사도발을 통해 한반도 공산화 통일과 북한의 체제유지와 생존을 위해 선택적으로 활용해 온 대남전략의 수단이라는 것을 알 수 있다. 이러한 NLL해역에서 군사적 긴장을 고조시켜 북한내부의 체제 불안 요인을 제거하고 북한주민들로 하여금 대남·대미 적개심을 고조시켜 북한 내부의 긴장해이를 막고 통제를 강화하려는 것이다.

3. NLL관련 法的 고찰

  북한은 NLL 설정 이후 1973년 서해사태(1973년 10~12월 총 43차례 서해5도와 NLL 주변 해역을 의도적으로 침범하여 우리 함정과 민간선박을 위협한 북한의 해상 도발)가 발발하기 전까지 20년간 이의를 제기하지 않고 묵시적으로 인정함으로써 NLL은 관습법상의 지위를 획득하였다. 즉 NLL은 ‘실효성의 원칙 (실효성의 원칙 : 국제법상의 권원의 유무를 불문하고 현실적인 사실상의 지배를 존중하는 것. 실효성이란 사실상의 관할권의 존재를 확인하는 상태(군사상의 지배) 그리고 국제법상 국가, 정부, 교전단체의 승인, 전시점령 봉쇄, 정복, 선점 등의 경우에 사실상 실효적인 지배권의 행사 유무를 중시하며 국제법 질서가 영속적으로 복종되고 작용되는 데까지 국제법은 이를 승인), 응고의 원칙(응고의 원칙: 관계국의 합의, 승인, 묵인 등의 다양하고 복잡한 요소에 의해 인정되는 권원 취득방식으로서 NLL은 50여 년 동안 북한의 묵인에 의해 해상에서 남북을 분리하는 기준선으로 준수되어 왔기 때문에 군사분계선으로 응고되었음.(김태준, “북한의 NLL 침범사례 분석과 대응방안”, 국방대 안보문제연구 정책과제, 2004, p.29.)), 묵시적 합의의 준수 원칙’ 등에 의거, 휴전협정과 같은 효력을 갖는 관습법으로 형성되었다고 보는 것이다.
지난 반세기 동안 NLL에 대하여 많은 이의를 제기하였다는 북한 측의 주장을 십분 받아들인다 해도, 그것은 북방한계선이 양국의 합의에 의한 해상군사분계선이 아니라는 사실을 증명할 뿐이며, NLL이 지금까지 현실적인 군사분계선 역할을 수행해 왔다는 사실 자체를 부인하는 것은 아니다. 따라서 북한이 주장하고 있는 ‘북방한계선 부인론’은 한계를 지니고 있다고 볼 수 있으며, 진정 북한이 한반도의 평화를 원하고 있다면, 향후 남북 간의 협의에 의해 완전한 형태의 해상군사분계선이 설정될 때까지 NLL을 준수하는 것이 타당하다. (신범철, “서해 북방한계선 재고찰", 『국방주간논단』, 제897호, 서울 : 한국국방연구원, 2002, pp.5-6.)

 또한 남북기본합의서 제11조에도 “남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할해 온 구역으로 한다.” 라고 명시되어 있다. 추가적으로 남북불가침의 이행과 준수를 위한 부속합의서에서도 11조항 “남과 북의 공중 불가침 경계선과 구역은 지상 및 해상 불가침 경계선과 관할구역의 상공으로 한다.”라고 NLL을 인정하고 있다. 뿐만 아니라 중간선 원칙과 관련된 법적 내용을 살펴보면, 국제법적으로 1958년 4월 29일 제1차 유엔해양법회의에서 채택한 『해양법에 관한 제네바협약』 제12조에서는 “두 국가의 해안이 서로 대항하거나 인접하고 있는 경우에는 별도의 합의가 없는 한 중간선을 넘어서 영해를 획정하지 못하며, 다만 역사적 기능 또는 그 밖의 특수사유로 인하여 본 항의 규정과 상이한 방법으로 두 국가의 영해를 획정함이 필요한 경우에는 적용하지 아니한다.”로 규정하고 있다. 그리고 실질적인 바다의 헌장인 『유엔 해양법협약』(1982.12.10. 채택, 1994.11.16. 발효) 제15조에서도 “양국 간 달리 합의하지 않는 한 중간선 밖으로 영해를 확장할 수 없으며, 다만 역사적 권원이나 특별한 사정에 의하여 다른 방법으로 획정할 필요가 있는 경우에는 적용하지 아니한다.”고 규정하고 있다. 이처럼 국제법상 대항국과 인접국 영해의 경계획정 시는 중간선 원칙과 등거리 원칙을 기본원리로 하고 있다. 한편 국내법적으로도 1995년 영해 및 접속수역법 제4조에서는 “관계국과의 별도의 합의가 없는 한 중간선으로 한다.”고 규정하고 있으나, 1996년 배타적 경제수역법 제5조에서는 “대한민국과 관계국간의 별도의 합의가 없는 경우 중간선 외측의 수역에서는 권리를 행사하지 아니한다.”고 규정하고 있어 이러한 등거리 중간선의 원칙을 준수하고 있다. 따라서 NLL은 설정 당시 서해5도와 북한 본토(도서)와의 중간선에 해당하는 선으로서 이를 해·공군 활동 및 남한 측 관할 한계선으로 삼았다. 비록 일방적으로 설정된 것이기도 하지만 섬도 영해를 갖는다는 국제법상의 원리에 비추어 국제법상의 중간선 원칙에 충실한 영해 경계선으로 판단된다. 아울러 NLL은 설정이후 현재까지 이 선 남쪽을 대한민국이 실질적으로 관할하여 왔다. 즉, 국제법상 ‘실효성의 원칙, 응고의 원칙, 묵시적 합의의 준수 원칙’으로 그 법적효력이 인정되었다고 볼 수 있는 것이다. (김성만, 『바다는 잠들지 않는다.』, 서울 : 21세기군사연구소, 2013, pp.28-30.)

Ⅲ. 결   론

   서해북방한계선은 1953년 설정 이래 현재까지 남북한 간의 실질적인 해상 경계선으로 지켜져 왔으며, 그 이남해역은 대한민국이 실효적으로 통제해 오고 있는 관할 수역이다. 즉 현행 국제법에 따르면 국가의 영역은 국가가 국제법에 의해 제한되지 않는 범위 내에서 배타적으로 지배하는 공간으로 영토, 영해, 영공으로 구성되며, 1994년 11월16일 발효된 ‘유엔해양법협약’은 연안국의 해역에 대해 영해, 접속수역, 배타적 경제수역으로 분류하여 규정하고 있다. 이러한 점을 고려할 때 대한민국의 해역은 ‘유엔해양법협약’에 따른 영해, 접속수역, 배타적 경제수역으로 이루어져 있고, 한반도 정전체제라는 특수한 상황을 반영한 작전구역, 특정금지구역 및 특정해역, 그리고 NLL이 존재하고 있다. 이것은 북방한계선 NLL이 국제법적인 효력을 갖고 있는 것을 의미하는 것이다. 다시 말해 NLL은 북한이 절대 침범할 수 없는 분명한 불가침선인 것이다.
   
참  고  문  헌

김성만, 『바다는 잠들지 않는다.』, 서울 : 21세기군사연구소, 2013.

김왕구, “남북 함정 간 3차례의 교전과 NLL", 『국방주간논단』, 제1296호, 서울 :한국국방연구원, 2010.

신범철, “서해 북방한계선 재고찰", 『국방주간논단』, 제897호, 서울 : 한국국방연구원, 2002.

임인수, “북한의 도발가능성과 NLL 및 ‘합참통제구역’ 관리방안 연구”, 국방대 안보문제연구 정책과제, 2009.

『6·25 전쟁사』, 11권, 서울 : 군사편찬연구소, 2013.