임무중심 국방재원배분과 분석전문성의 적극적 활용

전재효 (산업공학박사)

1. 북한 비대칭위협의 증대

2017년 2월 12일 일요일 아침, 트럼프 미국대통령과 트럼프 취임이후 미국을 첫 방문한 아베 일본총리가 플로리다 팜비치 골프리조트에서 만찬을 즐기고 있던 시각, 북한은 평북 구성시 방현비행장에서 동해상을 향해 중거리 탄도미사일 한 발을 쏘아 올렸다. 다음날 북한 발표에 따르면, 이 날 발사된 미사일은 2016년 8월 24일 신포급 잠수함에서 쏘아 올렸던 SLBM 북극성1호를 개량한 지대지미사일 북극성2호로 알려졌다. 금번 미사일 도발은 고체연료 사용, 무한궤도차량의 사용 등의 특징을 가지며, 이는 북한의 핵개발 행보와 맞물려 대한민국 안보의 최대 위협으로 부각되고 있다. 북한의 핵탄도미사일은 이제 대외협상력의 도구로서 뿐만 아니라 북한의 핵심군사력 즉 비대칭위협의 중심으로 자리 잡아가고 있는 모양새다.
북한의 비대칭위협은 핵탄도미사일 이외에도 SLBM 등을 포함하는 잠수함(정), 장사정포, 특수전부대, 사이버, 무인기, 생화학전 능력 등이 포함된다. 이러한 비대칭위협은 재래식 군사력이 양적 또는 질적인 면에서 열세할 경우 통상적인 방법과는 다른 차원으로 군사력을 운용해 상대가 효과적으로 대응할 수 없도록 하는 책략이다. 우리 군의 입장에서 보면 대응이 쉽지 않고 효과적인 방어를 위해서는 많은 예산이 소요된다.

2. 국방예산의 부족

그러나 대한민국의 국방예산은 장기적으로 풍족하지 않을 전망이다. 국가 총예산 중에서 국방예산의 규모는 주로 적의 위협과 해당국의 경제적인 부담능력에 의해 결정되는데 적의 위협과 국가의 경제적인 부담능력이 클수록 국방예산 규모도 커진다.
적의 위협의 측면에서 우리나라 국방예산 규모의 변화 전망을 살펴보면, 날로 증대 되어가는 북한의 비대칭 위협에 대응하기 위한 무기체계 소요의 증가, 이에 동반되는 전력운영유지비의 증가, 미래를 대비한 첨단 기반기술 확보를 위한 요구 확대 등의 이슈들이 국방예산의 증가 요구를 더욱 부채질 할 것으로 예상된다.
하지만 우리나라 국방재정여건의 미래는 그다지 밝지 못하다. 인구증가율은 곧 감소추세로 돌아설 전망이고 이에 따른 인구 구성의 고령화로 경제인구가 줄어들어 실질경제성장률의 하락이 예상된다. 국가들 사이의 경제전쟁은 날로 심화되고, 정치권의 포퓰리즘은 국방예산보다 복지예산 증가에 더 관심이 있어서 국방예산을 늘리고자 하는 요구는 쉽게 받아들여지지 않는다. 정부에서는 국방개혁 등을 통해서 이러한 문제를 해결해 보고자 하지만 개혁을 추진하는데 걸림돌이 되고 있는 고질적인 문제점들이 존재하고 있다. 계급구조와 전력구조 개편의 어려움, 전작권 전환에 대한 불확실성과 이에 따른 지속적인 부담, 예상되어지는 트럼프 정부의 새로운 방위비 분담논리의 압박 등이 국방재정여건의 어려움 등의 문제점들이 개혁추진을 더욱 어렵게 하고 있다. 이러한 미래 국방예산환경 아래에서 적의 위협에 효과적으로 대응할 수 있는 방법은 무엇일까?

3. 임무중심 재원배분과 분석전문성의 활용

위와 같은 문제를 고심하다 보면 유사한 경험을 했던 선진국의 기획체계를 짚어보지 않을 수 없게 된다. 미국과 같이 국방예산 규모가 크고 국방핵심기술의 기반이 튼튼한 나라라 하더라도 국방의 양과 질을 성장시키기 위한 요구는 여전히 커서 그 요구를 충분히 감당하기 위해서는 예산의 압박을 받을 수밖에 없다. 미국을 비롯한 군사선진국들은 이러한 문제를 효과적으로 해결하기 위하여 장기간에 걸쳐 국방전력 설계의 핵심인 전력소요기획체계를 지속적으로 발전시켜 왔다.
미국 등 군사선진국들의 전력소요기획체계의 공통적인 특징은 다음과 같은 세 가지로 요약된다. 첫째, 합동작전개념을 시발점으로 소요 전력을 발전시키는 하향식 체계를 채택하고 있다는 점, 둘째, 능력기반 소요기획을 통해 임무중심 재원배분을 하고 있다는 점, 셋째, 분석전문가 및 수단을 적극 활용하고 있다는 점 등이다.

  가. 하향식 소요기획체계

미국이 오늘날의 선진화된 소요기획체계를 갖기까지에는 60년 이상의 변화와 발전이 필요했다. 1950년대만 해도 미 정부가 국내총생산(GDP)의 일정비율로 국방예산을 할당하고 이를 다시 각 군에 일정비율을 할당하면 각 군은 할당된 예산 범위 내에서 독립적으로 국방사업을 추진해 나갔다. 그러나 1960년대 맥나마라 국방장관 시절부터 각 군이 아니라 각 임무그룹에 대해 예산을 할당하는 개념을 적용하기 시작했다. 이것이 하향식 소요기획을 근간으로 하는 미국식 임무중심 재원배분의 출발점으로 볼 수 있다. 2000년 이후 럼스펠드 국방장관의 주도하에 합참이 주도하는 합동능력통합발전체계(JCIDS)가 도입되면서 현재의 하향식 소요기획체계로 정착되었다. 물론 이 체계 하에서도 소요기획의 결정권은 합참이 갖되 그 기획과 목적에 맞게 소요를 사업화하는 책임은 일부 군이 가지므로 일부 분권화된 하향식 소요기획체계라고 하는 것이 정확한 표현이라고 하겠다. 이러한 미국의 전력소요기획체계는 특정작전을 만족시키기 위한 개별소요의 전력화 보다는 합참의 합동작전개념의 목표를 달성하기 위하여 개별소요의 통합으로 주어지는 능력포트폴리오를 기준으로 국방사업을 추진해 나가는 것이 국방의 전반적인 효과성과 경제성을 높일 수 있다는 생각에 따라 발전되어 온 것이다. 우리 합참도 이러한 개념을  받아들이고 적용하기 위해 합동전투발전체계의 도입 및 운용을 시도하는 등 한 단계씩 체계를 발전시켜 나가고 있는 과정에 있다고 할 수 있지만 아직은 여전히 상향식 소요기획이 그 중심을 이루고 있다.  
 
  나. 능력기반 소요기획을 통한 임무중심 재원배분 

위에서 언급한 미국 합동능력통합발전체계(JCIDS)의 근간은 능력기반평가(CBA) 제도이다. 능력기반평가는 상위 전략문서, 한국군의 예를 든다면 미래합동작전기본개념서와 같은 문서에 명시된 임무를 성공적으로 수행하기 위해 필요한 능력의 과부족을 평가하여 임무의 목표와 현수준 간의 차이를 식별하고 이를 개선하기 위한 물자적, 비물자적 소요를 제시하는 것으로 요약할 수 있다. 이 방법은 상향식 소요기획체계에서와 같이 적의 위협에 대응하기 위한 일대일 식의 전력소요를 먼저 식별하는 것이 아니라 능력기반평가에 따른 소요의 대안을 찾아낸 후 합동성, 통합성, 상호운용성 차원에서 최적의 전력소요를 창출하는데 그 특징이 있다. 즉 상위 전략개념에서 시작하여 전력소요에 이르는 능력기반분석의 일관성이 하향식 소요기획의 핵심이 되는 것이다.
임무중심의 재원배분은 이러한 능력기반기획이 상위전략과 능력을 연결 시켜주는 고리 역할을 하기 때문에 가능한 것이며 임무 영역별로 부족도와 해결책을 제시하여 최적의 예산 할당이 가능하도록 유도한다. 여기서 임무영역이라 함은 국방의 목표를 달성하기 위해 해야 할 일의 목록과 그 범위를 말하며 미국의 경우, 안전하고 효과적인 핵억지력 유지, 국토방어, 적격멸 등 12개, 영국은 본토 및 해외 영토에 대한 안보에 기여, 핵억지력 제공, 전략적 첩보 및 범지구적 국방네트워크를 통한 세계정세 이해에 기여 등 8개 임무영역이 있다. 한국군도 효과적인 임무중심의 재원배분을 위해서는 우리군의 임무영역을 명확히 정의해 둘 필요가 있다.
이러한 하향식 소요기획체계 특히 능력기반평가를 중심으로 하는 임무중심의 전력소요 창출과 재원배분이 가능하게 된다면 각 군별 할당 또는 적의 위협에 따라 시시각각으로 긴급하게 변화하여 혼란을 초래하는 전력소요기획체계를 벗어나 적의 어떠한 변화와 움직임에도 유연하고 안정적이며 사전에 충분히 대비할 수 있는 전력소요체계의 기반을 가지게 되는 것이다. 

  다. 분석전문가 및 수단의 적극적인 활용

그런데 능력기반 소요기획을 통한 임무중심 재원배분이 성공적으로 이루어지기 위한 필수조건은 무엇일까? 그 답은 과학적이고 체계적인 관련 분석을 수행할 수 있는 분석전문가와 분석수단의 확보 및 적극적인 활용이다. 많은 노력 끝에 위와 같은 하향식 소요기획체계를 갖추었다 하더라도 그 운용이 순조롭게 이루어지기 위해서는 많은 어려움이 따른다. 기존의 상향식 체계에 익숙한 정책기획자와 소요기획자 그리고 많은 의사결정자들의 관념을 바꾸고 소요기획체계의 개혁에 대한 두려움을 없애기 위해서는 객관적이고 과학적이며 보편타당한 정량적 근거의 뒷받침이 필요하다. 이를 위해서는 무엇보다 고위 의사결정자의 하향식 전력소요체계의 효용성에 대한 충분한 이해와 체계의 절차를 수행해 나가는데 필수적으로 수반되는 인적, 물적 분석수단의 중요성에 대한 간파가 중요한 것이다.
미 합참의 경우 J7(전력발전본부)이 미래 합동군이 조우할 것으로 예상되는 작전환경에 필요한 합동능력을 식별하고 합동개념 및 실험을 통하여 능력의 격차를 해결하기 위한 방안을 강구하는 부서라고 할 수 있는데, J7에 할당된 인가병력이 현역, 군무원, 계약직을 포함해 1,501명에 이른다. 이 중 핵심 분석부서라고 할 수 있는 해결방안평가처 인력이 963명으로서 J7 전체인력의 64%에 해당한다. 이는 이 분야 업무의 효과적 수행을 위한 분석인력과 그 전문성의 중요성에 대한 미 국방성의 인식 수준을 명확히 보여준다.
그렇다면 분석전문가들은 능력기반 소요기획을 통한 임무중심 재원배분 절차의 과정에서 구체적으로 어떤 일들을 할 수 있을까? 요약하자면 대안을 분석하는 일이 그 핵심인데 대안의 대상이 임무에 따른 능력이든 또는 능력에 포함되는 세부 무기체계이든 관계없이 의사결정자들에게 대안평가를 통해 도출되는 유용한 정보를 제공하는데 있다. 대안분석을 위해서는 세부적으로 효과분석, 비용분석, 위험분석 등의 하부절차를 수행하는데 이러한 세부적 분석 이전에 유사한 대안, 임무와 상관없는 대안, 실행 불가한 대안, 고비용 대안 등을 미리 제거한다.
효과분석은 고려하는 대안을 분석하는 과정 중 가장 어렵고 복잡하며 다양한 방법을 통해 이루어진다. 비용을 배제한 상태에서 각 대안이 얼마나 효과적인가를 보는 것인데 임무의 달성을 측정하기 위해 정량적 또는 정성적 척도를 정해 놓고 각 대안을 비교한다. 비용분석은 총수명주기비용 즉 획득비와 전력운용비를 포함하는 수명주기 간 전체비용을 계산하여 각 대안별로 비교한다. 위험분석은 각 대안이 목표수준을 달성하지 못할 가능성을 따지는 것으로서 기술목표수준의 미달성, 사업화 기간의 미준수, 총수명주기비용의 초과 등을 그 대상으로 한다 
위의 세부분석을 위한 분석수단에는 다양한 방법과 도구가 존재한다. 전문가를 초빙하여 세미나 또는 토론을 통해 답을 도출하는 방법, 통계적인 데이터를 활용하는 방법, 실제와 유사한 환경을 만들어 놓고 실기동 실험을 하는 방법 등도 사용될 수 있지만 가장 유용하고 많이 사용되는 도구와 방법은 컴퓨터 모델링을 통한 시뮬레이션 방법(M&S, Modelling and Simulation)이다. 현재 국방 M&S에 활용되는 주요모델은 전구급 수준에서 JICM(합동작전분석) JOAM-K(한국형 합동작전분석), GORRAM(지상전 자원소요분석), STORM(항공우주작전분석), NORAM(해군분석), 임무 및 교전급 수준에서 EADSIM(통합방공작전분석), VISION21(사단급 지상작전분석), DNS(지상작전 및 C4ISR효과분석), OneSAF(여단급이하 지상작전분석), AWAM(지상무기효과분석), ASEAM(대잠작전분석), HPAC(화생방 피해평가분석) 등이 있고 이외에도 다양한 공학급 수준의 모델 및 상용모델 등이 있다. 이러한 모델의 확보와 운용유지, 입력 데이터의 표준화 등도 중요하지만 문제는 관련 시나리오의 작성과 분석, 모델별 특징을 잘 고려한 능숙한 운용능력, 그리고 도출된 결과의 합리적 해석을 위한 전문분석가의 필요성이 더욱 중요하다는 사실이다.

4. 맺는말

날로 증가되는 북한의 위협 앞에서 국방예산의 효율적 운용을 위한 합리적이고 과학적인 국방소요기획체계의 필요성은 절대적이다. 선진국의 경험과 우리의 현실을 고찰해 볼 때 능력평가를 그 근간으로 하는 임무형 재원배분 중심의 하향식 소요기획체계가 현재 한국군이 나아가야 할 바람직한 방향이다. 이 체계의 획기적인 도입과 더불어 안정적인 운용을 위한 전문분석가와 분석수단의 적극적인 활용에 대한 공감대 확산과 인식 전환이 매우 필요한 시점이다.