제주해군기지의 역할수행과 지속가능한 갈등관리 > E-저널 2018년 ISSN 2465-809X(Online)

 

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제35호(10-11월) | 제주해군기지의 역할수행과 지속가능한 갈등관리

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Written by 최 병 학 (한국해양안보포럼 공동대표, 한국갈등관리학회장) 작성일18-12-06 11:04 조회243회 댓글0건

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 제주해군기지의 역할수행과 지속가능한 갈등관리
− 2018 대한민국 해군 국제관함식 개최와 관련하여 −

 

 

 

최  병  학

한국해양안보포럼 공동대표, 한국갈등관리 학회장

 

 

 

  가원수와 국민이 해군함대를 검열하는 국제관함식은 올해가 세 번째로 한국은 1998년 정부수립 및 건군 50주년, 충무공 순국 400주기를 기념하여 처음 국제관함식을 열었으며, 이후 10년마다 행사를 개최하고 있다. 첫 국제관함식에는 한국 해군을 비롯, 세계 각국의 함정 41척과 항공기 15대가 참가했다. 건군 60주년을 기념하여 열린 2008년 두 번째 국제관함식 때는 함정 39척과 항공기 24대가 참가했다.

 

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         2018 대한민국 해군 국제관함식 개최                         대통령 해군참모총장 국제관함식 해상사열       

 

  해군은 지난 7월 31일 서귀포시 민군복합형관광미항(제주해군기지) 김영관센터에서 기자회견을 통해, "민군복합항 건설과정에서의 상처를 치유하고 민‧군이 화합하고 상생할 수 있는 기회로 삼기 위해 국제관함식을 제주에서 개최하기로 했다"고 밝혔다.
  10월 11일, 제주해군기지 앞바다에서 대통령과 군 수뇌부, 각국 해군대표단이 참가한 국제관함식이 거행, ”제주의 바다, 세계평화를 품다!“를 주제로 마련됐으며, 해상사열과 서태평양해군심포지엄(WPNS : Western Pacific Naval Symposium), 함정기술 세미나 및 해양무기 학술대회, 특별방산기획전, 부대⋅함정공개, 기념공연, 제주사랑 대한민국 해군 함상문화제⋅호국문예제, NAVY문인클럽 문학제, 세계해군과 함께 하는 한류콘서트, 불꽃축제 등 다채로운 행사가 개최되었다. 부대개방 행사에는 2만8천명의 국민이 참가했다.
  이번 관함식에는 우리나라 군함과 기타 함정까지 포함하여 군함 39척, 항공기 24대가 참가했다. 미국은 10만톤급 항공모함 로널드 레이건함 등 4척이 참가했으며, 러시아 해군은 바랴그함 등 총 3척이, 인도네시아 해군은 범선 비마 수치함이 참가했다. 참가국 대표단은 인도네시아 해군참모총장(대장 Ade Supandi), 러시아 해군사령관(대장 Vladimir Ivanovich Korolev), 미국 태평양함대사령관(대장 John C. Aquilino) 등 참모총장급 30명, 대표장성 15명 등 총 47개국이다.

 

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2018 대한민국 해군 국제관함식 해상사열                            미 항공모함 로널드 레이건함(CVN) 참가 

 

  그러나 ‘욱일기'(旭日旗) 게양 논란 끝에 일본 해상자위대 함정은 참가하지 않았으며(朝日新聞, 2018. 10. 5), 중국도 석연치 않은 내부사정을 이유로 막판에 불참을 통보했다(自由亚洲电台普通话」(2018. 10. 11).
  그러나 이에 반대하는 평화활동가들의 반대활동도 펼쳐졌다. 강정마을 해군기지 반대주민회, 제주 군사기지 저지와 평화의 섬 실현을 위한 범도민대책위원회, 제주해군기지 전국대책회의를 비롯한 시민사회단체들은 ”2018 해군 국제관함식 반대와 평화의 섬 제주 지키기 공동행동“에서 반대활동을 전개했다. 미국의 진보적 학자 노엄 촘스키 교수를 비롯, 35개국 국제평화활동가 435명도 공동성명을 내고 “제주해군기지는 주민들에 대한 국가폭력과 거짓말, 천혜의 자연환경에 대한 파괴를 통해 건설됐으며, 국제관함식은 제주해군기지를 국제적으로 기정사실로 하고 기지의 군사적 활용 가능성을 세계에 알리는 계기가 될 것”이라고 비난했다. 공동행동과 민주노총 제주본부는 제주해군기지 정문 앞에서 국제관함식 규탄시위를 벌였다(제주의소리, 2018. 9. 27, 한겨레신문, 2018. 10. 10).

 

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        국제관함식 개최 반대 해상시위                            국제관함식 개최 반대 기지정문 앞 시위 

 

 

  지난 2016년 2월 26일, 제주해군기지 준공식이 개최되었다. 공식명칭은 제주민군복합관광미항 준공식이지만, 크루즈항 터미널 등의 시설이 갖추어진 것이 아니기 때문에 엄밀하게는 제주해군기지 준공식이라 할 수 있다. 2007년 5월 이후 10여년 이상의 세월이 지난 뒤였다.
  준공식 당일, 초대받은 측과 그러지 못한 측의 모습은 극명하게 갈렸다. 국무총리가 참석한 가운데 축포와 팡파르의 축제가 개최되었다. 그러나 해군기지 입구 거리에서는 경찰의 삼엄한 경비 속에 강정마을 주민들과 평화활동가들이 반대시위와 퍼포먼스를 벌였다. 강정마을 내의 해군기지 찬성주민과 반대주민들 간의 갈등, 안보⋅경제 vs. 생태⋅인권⋅평화⋅민주주의 가치들 간의 갈등, 동아시아 안보 및 세계평화의 섬 제주의 가치를 둘러싼 갈등 등 어느 하나 해소된 것이 없고, 앞으로도 근본적인 갈등해결은 어렵다는 현장의 목소리를 전했다(헤드라인제주, 2016. 3. 10).
  그러나 2007년 6월 22일 제주평화포럼에서, 노무현 전 대통령은 ”평화는 지킬 힘이 있어야 뒷받침이 가능하고, 안보보장 없는 평화는 있을 수 없으며, 제주해군기지는 국가안보를 위해 필요하다“ 라고 강조하면서, 제주해군기지 건설을 추진했다.
 

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참여정부의 제주해군기지 건설 추진(중앙일보, 2012, 3, 8)

 

  이어도에서 가장 가까운 해군기지 기준으로 중국 상하이(上海) 327㎞, 일본 사세보(佐世保)는 336㎞ 떨어져 있지만 해군작전사령부가 위치한 부산과는 480㎞ 거리이다. 부산에서 12노트(시속 22.22㎞)의 속력으로 이동하면 이어도까지 21시간 30분이나 소요되어 중국 상하이나 일본 사세보에서 출동하는 것보다 7시간이나 많이 걸린다. 따라서 이어도에 갑작스러운 해양분쟁 사태가 발생한다면 현재로서는 효과적인 대응이 매우 어렵다. 따라서 제주해군기지 사업이 정상적으로 추진된다면 상황은 달라질 수 있다. 제주도와 이어도의 거리가 173㎞로 7시간 50분이면 한국함정이 도착할 수 있기 때문이다(길병옥, 세계일보, 2011. 8. 21).
  49만㎡ 규모의 제주기지는 함정 20여척과 15만t급 크루즈 선박 2척이 동시에 계류할 수 있는 민군복합형관광미항으로 추진, 사업비 1조 765억원이 투입됐다. 해군은 이미 부산의 7기동전단과 진해의 잠수함전대를 제주기지에 배치, 작전임무를 수행하고 있으며, 이에 따라 유사시 동·서·남해에 신속히 전력을 투사할 수 있다. 또한 기지 개념의 변화에서도 제주해군기지는 해안의 보호를 받아야 했던 예전과는 달리 넓고 앞이 트인 곳에 건설하는 것이 특징이다. 적의 기뢰부설 등으로 통로가 막히는 것을 예방하기 위해서이다. 하와이의 미국 태평양함대사령부와 일본 오키나와 화이트비치 해군기지가 좋은 예이며, 중국의 해군기지 역시 대양을 향하고 있다(최병학, 2013).

 

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서울신문(2017, 12,12)

 

  제주해군기지를 둘러싼 갈등은 2007년으로 거슬러 올라간다. 제주특별자치도에 따르면 2007~2017년까지 해군기지 반대운동을 하다 연행된 사람은 696명이다. 이 가운데 30명이
서울신문(2017. 12. 12)
  구속됐고, 불구속 450명, 약식기소 127명, 즉심청구 4명 등 611명이 기소됐다. 기소된 611명 중 463명이 형사처분을 받았다. 실형 3명, 집행유예 174명, 벌금형 286명, 무죄 15명, 선고유예·과료 등 22명이다. 수억원의 벌금도 부과됐다(중앙일보, 2018. 10. 11).
  그러나 정부가 국책사업인 제주해군기지 건설을 불법시위로 막아 피해를 발생시킨 강정마을 주민 116명(강정마을 주민 38명)과 강정마을회 등 5개 시민단체 등을 상대로 해군이 제기한 34억원대의 구상권 청구소송을 취하하기로 작년 12월 12일 공식결정 관련 법원의 강제조정안에 따라 취하됐다. 구상권 취소는 문재인 대통령 대선공약이다(조선일보, 2017. 12. 12).
  정부의 강정주민 구상권 철회에 대해 제주지역 정치권은 진보와 보수를 떠나 환영논평을 발표했으며(제주CBS, 2017. 12. 12), 그러면서도 제주해군기지 주민반응은 "구상권 철회 환영" vs "갈등 여전“하며, 정부의 제주해군기지 구상권 소송 철회는 불법행위 면죄부라는 비판도 나왔다(중앙일보, 2017. 12. 12).
  문재인 대통령은 이번 국제관함식에 참석, 좌승함(座乘艦)인 상륙함 ‘일출봉함’ 함상 연설에서, “제주도에 해군기지가 건설되면서 제주도민들이 겪게 된 아픔을 깊이 위로하며, 강정마을 주민들의 고통과 상처를 치유하는 데에도 최선을 다하겠다”고 하면서, “제주는 평화의 섬으로, 이념갈등으로 오랜 시간 큰 고통을 겪었지만 강인한 정신으로 원한을 화해로 승화시킨 곳이며, 섬 전체가 유네스코 자연유산으로 지정될 정도로 아름다운 섬”이라고 말했다.
  대통령은 “제주도가 세계 해군의 화합과 우정의 장이 됐고, 제주의 바다가 평화의 바다를 위한 협력의 장이 됐다”며, “거친 파도를 넘어 평화의 섬 제주까지 와주신 각국의 대표단과 해군장병 여러분을 뜨겁게 환영한다. 세계의 해군을 따뜻하게 맞아주신 제주도민들과 강정마을 주민들께도 깊이 감사드린다”고 전했다. 그러면서 “이곳 해군기지를 전쟁의 거점이 아니라 평화의 거점으로 만들 것”이라며 “제주도의 평화정신이 군과 하나가 될 때 제주 국제관함식은 세계 해군의 화합과 우정을 나누는 축제를 넘어 인류평화와 번영의 기반이 될 것”이라고 강조했다(대한민국 정책브리핑, 2018. 10. 11).

  “제주해군기지 건설을 둘러싼 지역주민과 공무원의 갈등프레임 비교분석”(심준섭, 2012) 연구에서는 양측의 갈등프레임은 분명한 차이를 드러냈으며, 해군기지 건설을 반대하는 지역주민들의 갈등프레임은 분명한 정체성 프레임과 특징부여 프레임을 기초로 환경위험 프레임이 지배적인 프레임으로 작동하는 것으로 나타났다. 반면, 정부측은 특징부여 프레임과 갈등관리 프레임이 지배적인 프레임으로 나타났으며, 주민의 반대를 손익프레임의 관점에서 접근하고 있음을 밝혔다.
  또 “FMECA 기법을 통한 군기지 입지갈등관리 : 제주해군기지 사례”(강민철, 2012) 연구에서는 점증하는 한국사회의 양극화와 보수-진보 간 대결의 지속화 등으로 찬성단체와 반대단체 간 양보 없는 대결양상이 지속되고 있고 이익갈등, 주변여건 갈등 등 다양한 갈등요인으로 인해 갈등초기 신속하고 적극적인 대응이 이루어지지 못한다면 갈등해결 지연과 갈등해결을 위한 막대한 사회적 비용이 소요된다는 점을 강조했다.

 

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2018 국제관함식 부대개방 및 함정공개                            2018 국제관함식 강정마을회 입장발표


 

  “국방・군사시설 입지갈등의 원인과 해법 : 제주해군기지 사례의 교훈”(은재호 외, 2011) 연구에서는 제주해군기지 사례와 같은 불가역적 성격의 대규모 국책사업을 성공적으로 추진하기 위해서는 다층 거버넌스 체계(multi-level governance) 구축, 합의에 의한 규칙제정(negotiated rule-making) 그리고 조정(mediation) 절차와 기술의 도입 및 확산이 시급한 과제로 부상한다는 점을 강조했다.
  한편, “공공갈등 조정과정에서 협치적 행위자의 중요성 : 제주해군기지와 고리원전 1호기 갈등경험을 통해서 보는 성산 제2공항 갈등조정의 가능성”(양길현, 2018) 연구에서는 제주해군기지 갈등이 이해당사자 간에 조정이 되지 않고 장기화-확산-심화된 근본적 요인으로 청와대, 국방부-해군본부 그리고 제주도정 등 정책결정자의 인식과 자세가 방관과 회피, 편향성-일방성에 머물렀다는 점을 강조했다. 해군기지 건설이라는 안보적 사안에 대해 정책결정자의 관심과 의지, 인식이 장기적 조정보다는 단기적 추진에 치우치는 한, 강정해군기지를 둘러싼 공공갈등은 사실상 조정이나 해소가 거의 안되는 가운데 일방적 추진으로 귀결될 수밖에 없었다는 점을 핵심으로 짚었다.
  또한 정책결정자들의 편향성-일방성은 제주해군기지를 둘러싼 사실관계의 정보를 유의미하게 공유하지 못하도록 했을 뿐만 아니라 갈등조정을 위한 협의체에 이해당사자의 참여가 제대로 이루어지지 않도록 제약하였다. 제주해군기지 갈등의 장기화와 고리원전 1호기의 갈등조정 경험이 2018년 현재 제주도 성산 제2공항 건설에 따른 갈등조정에 주는 함의는, 정책결정자가 참여하는 갈등조정위원회라든가 공론화위원회를 통해 이해당사자인 주민의 참여와 소통 및 정보공유를 통해서 신뢰를 쌓고 그에 기반하여 실질적 이익공유를 찾아나서야 갈등조정이 용이하다는 것이다.
  사실, 제주해군기지를 비롯하여 중요한 군사시설의 입지⋅건설과 관련한 갈등은 어제 오늘의 일이 아니다. 육군의 사격장⋅탄약고는 물론 공군의 비행장은 상당부분 갈등에 휘말려 있는 것이 현실이며, 이에 당국은 부심하고 있다. 여기서 금번 국제관함식의 이지스 구축함 서해류성룡함의 공개행사에 참여했던 필자가 느낀 핵심적인 시사점 몇가지를 뽑아보고자 한다.
  첫째, 일반적으로 공공갈등은 ‘개발 vs. 보전’의 양상을 띠게 된다. 그러나 그것이 군사시설인 경우, 갈등이 극심해 지면서 갈등양상은 ‘개발 vs. 보전’에 더하여 ‘안보 vs. 평화’의 양상으로 복잡하게 전개될 개연성이 매우 높아진다는 점이다. 물론 이 때의 ‘평화 논리’는 ‘평화를 지킬 힘을 통한 평화’와는 전혀 다른 것이다.
  둘째, 이러한 군사시설의 입지⋅건설과 관련한 갈등은 주로 평시(peace time)에 해당되며, 이는 전시에 대응하는 군사작전이 아니라 평시의 민사(민군)작전 차원에서 접근되어야 한다는 점이다. 따라서 이와 같은 갈등관리는 평시 군의 주요한 임무로 제도화⋅체계화되지 않으면 안된다.

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  셋째, 갈등예방이나 조정⋅해결에는 ‘골든타임’이 매우 중요한 바, 초동대응이 바로 그것이다. 특히 중립적인 제3의 전문가그룹의 참여로 갈등을 합리적⋅체계적으로 풀어가는 것이 대단히 중요하다는 것이다. 그런데 제주해군기지와 관련하여, 그동안 당국이나 지역에서는 이러한 문제인식이나 실천적 노력이 매우 취약했고, 그 흔한 갈등예방⋅조정⋅협상⋅해결과 관련한 책임 있는 모습들을 전혀 보여주지 못했다.
  더욱이 「제주특별자치도 설치 및 제주국제자유도시 조성을 위한 특별법」 중 ‘사회협약’(제458조)에 따른 사회갈등 예방 및 해소 등 사회협약위원회 기능이 있으나, ‘사회협약위원회’(Social Contract Committee)는 전국적으로 상당부분 시행하고 있는 제도적 장치인 ‘갈등예방 및 해결을 위한 조례’와 같은 적극적인 갈등관리 역할(집행기능)을 수행하는데 현실적 한계가 있다.
  또한 ‘민군복합형 관광미항 관련 지역발전계획 수립’(제236조)도 이같은 갈등상황에서는 실효성 있게 추진하기가 그리 녹녹치 못하다. 이러한 점들을 심도 있게 감안하여, 앞으로의 대책에 만전을 기하지 않으면 안될 것이다.
  우리는 자원이 부족한 전형적인 수출입국가이며, 현재까지는 해양을 이용한 물동량이 전체의 99% 이상이다. 이어도 해역은 해양교통로의 전략적인 중간에 있으며, 상호충돌의 가능성이 높은 중국 및 일본과도 일부를 공유하고 있다(최병학, 2016). 만약 동아시아에서 해양영토 갈등이 더욱 심각해져 중국이 이어도에 대한 영토적인 권리를 막무가내로 행사하려 한다면 우리의 생존은 어떻게 되겠는가? 제주특별치도의회는 2008년에 ‘이어도의 날’ 제정 조례안을 상정하려다가 내외의 압력으로 무산된 바 있다(윤명철, 2018. 11. 19).
  그런즉, 제주해군기지(민군복합형 관광미항)가 지역과 상생⋅협력하고 사회통합을 지향하면서, 우리나라의 남해해양주권을 굳건히 수호하여 항구적으로 평화를 구축하는 대한민국 대양해군의 요람이 될 것을 기대한다.

 

 


참고문헌

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길병옥(2011), “‘평화의 섬’ 제주도를 지키려면, 「세계일보」(8. 21).
심준섭(2012), “제주해군기지 건설을 둘러싼 지역주민과 공무원의 갈등프레임 비교분석”, 「행정논총」, 제50권 4호, 서울대학교 행정대학원.
양길현(2018), “공공갈등 조정과정에서 협치적 행위자의 중요성 : 제주해군기지와 고리원전 1호기 갈등 경험을 통해서 보는 성산 제2공항 갈등조정의 가능성”, 「한국지방정치학회보」, 제8권 2호, 한국지방정치학회.
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      (2013), “독도 영유권에 비추어 본 이어도 해양관할권과 남해 해양주권,” 「이어도연구」, 제4호, 이어도연구회.
      (2014), “전환기 공공갈등관리의 제도화 기반구축 연구”, 「한국갈등관리연구」, 제1권 1호, 한국갈등관리학회.
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공지 제35호(10-11월) Written by 조덕현(충남대학교) | 11-21 | 201 영국‧프랑스 전쟁 해전에 관한 연구 인기글
영국‧프랑스 전쟁 해전에 관한 연구 조덕현 충남대학교 1. 전쟁의 배경과 경과 프랑스는 여러 차례 전쟁의 결과로 인해 국력이 약화되었고 국정이 혼란해졌으며, 그 여파로 프랑스혁명이 발발하였다. 영국과 프랑스의 패권 투쟁은 미국독립전쟁American Revolutionary War, 1775~1783에 이어 프랑스혁…
공지 제35호(10-11월) Written by 임익순(충남대 국방연구소 ) | 11-16 | 122 이순신의 전력증강 노력에 비춰본 국방개혁 의지의 중요성 인기글
이순신의 전력증강 노력에 비춰본 국방개혁 의지의 중요성 ​ ​ ​ 임익순 ​ 충남대 국방연구소 동서고금을 막론하고 국가를 방위하기 위해 전력을 증강하고 유지하는 것은 경제의 발전과 아울러 무엇보다 중차대한 과업임에 틀림없는 사실이다. 현대의 국가들이 경제발전을 뒷받침하는 군사력의 건설에 모든 과학기술을 총동…
공지 제35호(10-11월) Written by 이종용(국방과학연구소 개념연구센터 책임연구원) | 11-16 | 263 해상작전을 위한 유·무인전투체계 협업방안 연구 인기글
해상작전을 위한 유·무인전투체계 협업방안 연구 ​ 이 종 용 (국방과학연구소 개념연구센터 책임연구원 ) Ⅰ. 서언 Ⅱ. 유·무인 전투체계 협업개념 및 발전추세 Ⅲ. 해상작전간 유·무인 전투체계 협업 방안 Ⅳ. 정책제언 Ⅴ. 결언 Ⅰ. 서 언 미래전…
공지 제34호(8-9월) Written by 이원희(미래군사학회 이사) | 10-31 | 145 한반도 비핵화 전망 인기글
한반도 비핵화 전망 ​ ​ ​ 이원희 ​ 미래군사학회 이사 ​ Ⅰ. 서론 2018년 들어 대한민국은 한반도 비핵화를 위해 그동안 가보지 못했던 기회와 위기가 공존하는 새로운 길을 가고 있다. 문재인 대통령과 김정은 국무위원장은 올해 들어 벌써 세 차례의 남북 정상회담을 실시한 데 이어 가까운 시일 내 김…
공지 제34호(8-9월) Written by 이민효(해군사관학교) | 10-31 | 298 EEZ에서의 군사활동 제한 원칙에 관한 소고 인기글
EEZ에서의 군사활동 제한 원칙에 관한 소고 - ‘해양의 평화적 이용’을 중심으로- 이민효 해군사관학교 ​ 1. 서론 전문과 본문 17부 320개조, 9개 부속서 및 4개의 결의안으로 구성된 1982년 유엔해양법협약(United Nations Convention on the Law…
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