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​해군 복지시설 신규 확보를 위한 정책적 과제 

충남대학교

교수 박재필

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  현재 군 복지사업의 운영체계는 국방예산으로 운영되는 사업, 군인복지기금으로 운영되는 사업, 그리고 군인공제회에 의해서 운영되는 사업으로 구분할 수 있다. 그러나 군인공제회와 관련된 복지사업은 군인공제회에 가입한 회원만을 대상으로 한다는 점에서 국방예산과 군인복지기금과 차이점이 있다. 

  현 군 복지기금법상 해군 복지시설의 신규 확보는 군 복지기금의 규모와 여건에 따라 크게 영향을 받을 수밖에 없는 구조다. 

  해군의 복지시설의 신규 확보사업과 직접적으로 관련된 법령 및 훈령은 1996년에 설치된『군인복지기금법』과 2008년 3월 1일에 시행된『군인복지기본법』이다. 이 두 법령은 각각 제2조에 복지시설과 체육시설의 범위를 규정하고 있는데 복지시설은, 군인 자녀 기숙사, 군매점, 영내 주요소, 복지회관, 휴양소 및 콘도미니엄, 그 밖에 군인의 복지 증진에 필요하다고 인정하여 국방부 장관이 지정하는 시설과, 앞서 언급한 복지시설에 부수되는 시설을 포함한다. 다른 한편 체육시설도 함께 정의하여 체육시설도 군인복지기금의 주요 사업 대상임을 분명히 하고 있다.『군인복지기금법』과『군인복지기본법』에서 정의하는 체육시설은 “군인의 체력을 유지‧향상시키기 위하여 설치된 시설(군 골프장을 포함)”을 말한다.

 『군인복지기금법』은 제 1조에서 이 법의 목적에 대하여 “군 복지사업을 효율적으로 수행하기 위하여 군인복지기금을 설치‧운용함으로써 군인 등의 생활 안정과 국군의 전력향상에 이바지”하는 데 있다고 하고 있으며, 제 4조에서 복지계정의 재원과 용도를 규정하고 있다.

 『군인복지기금법』제4조에 따르면 군인복지기금의 재원은 ① 복지시설의 운영 수입금, ② 복지시설 등의 사용료, ③ 기금증식사업에 의한 수입금, ④ 기금재산의 매각대금, ⑤ 다른 회계 또는 기금으로부터의 전입금, ⑥ 다른 회계 또는 기금으로부터의 차입금, ⑦ 군인복지기금의 다른 계정으로부터의 예수금, ⑧ 복지계정의 운용수익과 기금의 예탁이자 등이다. 이러한 재원과 관련된 조항이 주는 의미는 군 복지기금은 다른 회계 또는 기금으로부터의 전입금을 규정하여 국방예산의 지원이 가능하기는 하지만 전체적으로는 주 재원은 기금과 관련된 수입금에 의존하고 있음을 알 수 있다. 

 군인복지기금의 용도는 ① 복지시설 등의 유지 및 관리, ② 복지시설 등의 신설 및 증설, ③ 군인ㆍ군무원 및 그 가족의 사기 진작에 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업, ④ 군인 및 군무원 자녀에 대한 장학사업의 지원, ⑤ 예비역 군인의 군사 연구 활동의 지원, ⑥ 차입금의 원리금 상환, ⑦ 그 밖에 복지계정의 조정ㆍ관리 또는 운용을 위하여 필요한 경비 등이다. 

 군인복지기금의 관리 및 운용, 회계연도, 회계 기관, 계정의 설치에 대해서 『군인복지기금법』은 제 7조부터 제 10조 까지 규정하고 있다. 이 규정에 따르면 군인복지기금의 관리ㆍ운용의 책임은 국방부 장관이, 회계연도는 정부의 회계연도를 따르며, 계정의 설치는『한국은행법』에 따른 한국은행에 설치한다. 

아래〈표 1〉'은 2018년 해군 복지기금 결산 내역을 정리한 자료이다.

<표 1> 2018 해군 복지기금 결산 내역

​〈표 1〉에서 나타나는 특징은 다음과 같다.

첫째, 해군 복지기금에서 사용할 수 있는 실제 순수익이 높지 않다는 것이다. 2018년 1년 수입 총액은 225억 4,400만원이지만 전년도에도 이월된 여유자금 46억 4,100만원을 제외하면 순 수입은 179억 300만원에 불과하고 이마저도 지출에서 보듯이 절대적 필요경비인 복지시설 운영비 149억 1,300만원을 제외하면 2018년 해군 복지기금에서 사용할 수 있는 재원은 29억 9,000만원에 불과하다.

해군은 2018년 해군 복지시설 신규 확보사업에 2억 3,600만원을 사용했지만, 전체 순수입금 29억 9,000만원을 다 사용한다고 하더라도 해군 복지시설 확보사업은 근본적 한계점을 지닌다.

둘째, 수입과 지출 규모를 비교해보면 수입 규모에 비해 운영비의 비중이 너무 높다는 점이다. 2018년 해군 복지기금은 입장료와 기타 잡수입에서 150억 1,800만원(89억 2,300만원 + 60억 9,500만원)을 벌었으나 이 해군 복지시설 관리 및 운영‧유지 비용이 149억 1,300만원이 발생하여 실제 해군 복지시설 운영으로 번 순 수입은 1억 500만원에 불과하다. 이 자료가 주는 시사점은 해군 복지기금 운영사업에서 얻는 순수익 구조가 매우 취약하여 외부 회계로부터 재원 유입이 없이는 해군 복지기금의 증액이 쉽지 않음을 의미한다.

셋째, 지출 항목 중 ‘장병격려비’와 ‘부대시설운영지원’은『군인복지자금법』해군 장병 복지사업에서 주요 대상 사업이며, 오히려 복지시설 신규 확보사업보다도 더 장병 사기에 절대적인 영향을 미치기 때문에 축소가 쉽지 않다는 점이다.

현재 해군은 해군 복지기금으로 추진하는 해군 복지시설 신규 확보의 한계점을 극복하기 위하여 복지시설 운영의 효율화를 통한 기금의 증식과 필요한 해군 복지시설 신규 확보 방안에 대한 정책적 관심과 개선의 노력을 기울이고 있으나 〈표 1〉에서 보듯이 해군 복지기금에 의한 복지시설의 신규 확보 정책은 근본적으로 한계점을 지닌다고 할 수 있다. 해군 복지기금에 의한 해군 복지시설 신규 확보 정책의 당면한 어려움을 해소하기 위한 정책적 과제는 다음과 같다.

1. 중‧장기적 해군 복지시설 확보 종합 계획 공론화 및 여론 수렴 제도화의 필요성이다.

중‧장기적 차원의 해군 복지시설 확보 종합 계획의 공론화와 여론 수렴의 제도화이다. 여기에는 중‧장기적 해군 복지시설 확보계획에 대한 우선순위와 재원마련 방법을 구체화해야 하며 정책 집행의 투명성과 추진 의지를 제도화하는 것이 필요하다.

해군 복지기금의 구조적 부족 문제는 필요한 해군 복지시설 확보사업을 연기한다고 해결되지 않는다.

직면하고 있는 문제점을 포함하여 중‧장기적 관점에서 해군 복지시설 확보계획에 대한 제 방법을 고민하고 해결 의지를 담아 종합 계획을 수립하고 이에 대한 여론 수렴을 제도화하여 전 해군 차원에서 관심을 제고하여야 한다.

2. 해군 직영 복지시설 수익성 제고를 위한 전문 경영 컨설팅 제도화의 필요성이다.

해군 체력단련장을 제외한 대부분의 해군 복지 시설물이 노후화가 진행되고 있어 해군 복지시설 운영으로 얻는 수익금의 대부분이 시설의 운영 인건비와 보수, 유지에 투입되고 있다. 또한 순 수익금의 많은 부분이 장병 격려와 군 자녀 학자금, 부대 복지시설 운영지원비 등에 지원됨으로써 실제 해군 복지기금의 재원이 해군 복지시설의 신규 확보에 극히 제한적으로 투입되고 있는 것이 현실이다.

이러한 해군 복지기금운영 체계로서는 해군이 필요로 하는 복지시설을 제 때에 확보할 수 없다. 재원의 제한으로 복지시설 신규 확보사업은 장기간 소요될 뿐만 아니라 대형 복지시설의 경우에는 신규 확보사업이 큰 난관에 봉착한다. 경우에 따라서는 사업 자체가 불가능하게 된다.

국방예산 확보의 어려움으로 일반회계 전입금에 의한 해군 복지기금의 재원 확보도 쉽지 않다는 점을 고려하여 해군 직영 복지시설 수익성 제고를 위한 전문 경영 컨설팅을 제도화할 필요가 있다.

도입을 고려해야 할 경영 컨설팅 제도화는 군 영업 복지시설의 운영과 경영 전반에 걸쳐 기존의 통제 위주의 관리가 아닌 효율성과 효과성을 수반하는 선진 경영기법을 의미한다. 현 국군복지단의 조직 및 기능, 인력 운영, 의사결정체계 등의 분야에서 다각적인 개선이 필요하다는 군 복지에 관련한 많은 선행 연구의 결과를 과감히 수용할 필요가 있다.

해군도 직영 운영 중인 복지시설에 대해 적극적으로 전문 경영 컨설팅을 제도화하여 구매기획 및 관리, 물류, 품질관리, 사업기획, 홍보ㆍ마케팅 등의 기능을 강화할 필요가 있다고 본다.

3. 국방부 군 복지 예산 투입 우선순위 한시적 유예 조치의 필요성이다.

해군 복지시설 확보를 위한 재원 마련과 관련된 법률은『예산회계법』, 『군인복지기금법』,『군인복지기본법』,『기부금품법』등 네 가지이다. 여기에 직접적인 법률은 아니지만, 민간 재원을 활용하는 방법인『사회기반시설에 대한 민간투자법』등도 사업추진의 한 방법으로 고려된다.

현재 해군의 복지시설 확보와 관련된 당면문제는 재원 제한으로 국방중기계획에서 축소되거나 취소된 복지시설 확보사업이 많다는 것이다. 그 대표적인 예가 풋살 경기장 신축과 서울해군호텔, 진해 해군회관 리모델링 및 신축 사업이다.

풋살 경기장의 경우 해군이 필요로 하는 총 수요는 93개소이나 2019년 기준 72개소를 확보한 것으로 나타나고 있고 과부족 21개소는 재원부족으로 사업 연기가 계속되고 있는 상태이다.

서울 해군호텔과 진해 해군회관의 경우 리모델링을 하기에는 투입해야 할 비용대비 효율성이 떨어지기 때문에 신축이 필요하다. 특히 서울 해군호텔이 경우 수도 서울이 주는 상징성을 고려할 때 해군의 군사외교를 비롯한 수도권 거주 장병 및 군가족에 절대적으로 필요한 사업인 만큼 더 이상 미룰 수 없는 상황임에도 2014년 이후 모든 해군 복지시설이 해군 복지 기금으로 추진됨으로써 해군은 풋살경기장을 제외한 다른 사업은 전혀 추진을 하지 못하고 있다는 사실이다.

이러한 문제점을 해결하기 위해 고려할 수 있는 가장 좋은 방안은 일반회계 전입금을 활용하는 방법이다. 이 방법은 상급기관인 국방부의 정책적 판단과 지원이 절대적으로 요구된다. 현『군인복지기금법』상 일반회계로부터 전입금은 가능한 방법이므로 정책적 측면에서 타당성을 제기하여 반영할 필요가 있다.

그러나 현재 국방부가 추진중인 군 복지 재원 마련의 원칙과 복지재원 우선 투입 순위는 해군이 필요로 하는 풋살 경기장 및 해군 호텔 등 복지시설에 대한 재원 마련 순서를 군인 복지기금이 우선적으로 투입되도록 하여 시급한 해군 복지시설의 확보에 한계점으로 작용하고 있다.

〈표 2〉는 국방부가 밝힌 군 복지 재원 마련의 원칙을 정리한 것이다.

<표 2> 군 복지 재원 마련의 원칙

국방부는 국방예산 및 군 복지예산의 안정적 확보의 어려움을 고려하여 복지 재원 투입의 우선순위에 대해서도 국가예산과 군인복지기금, 민간 자원으로 구입하여 기본원칙을 마련하고 있는데〈표 3〉복지재원 투입 우선순위가 그것이다.

<표 3> 복지재원 투입 우선순위

해군 복지시설 확보 역시 국방부의 이러한 재원투입 우선순위 원칙에서 자유로울 수 없다는 점에서 국방부의 복지 재원투입 우선순위 원칙은 국방예산 편성과 군인복지기금 운영의 중요한 근거가 된다.

『군인복지기본계획』에서 제시한 예산투입 우선순위와 군인복지기금 투입 우선순위는 군 복지예산의 안정적 확보의 어려움을 고려한 매우 의미 있는 기준의 마련이었지만, 다른 한편 앞서 정책적 과제 3에서 언급한 바 있는 해군의 풋살경기장 확보의 경우처럼 시급성이 있는 시설임에도 불구하고 국가 예산의 지원의 혜택이 후순위로 밀리는 현상이 발생하고 있다.

해군이 봉착하고 있는 해군 복지기금에 의한 복지시설 신규 확보의 이러한 어려움을 고려하여 과부족 풋살 경기장과 같은 복지시설은〈표 3〉복지재원 투입 우선순위에서 한시적으로 유예하여 일반회계 전입금으로 추진하는 정책적 고려가 필요하다.

4. 선진국 우수 사례 벤치마킹의 필요성이다.

미국을 비롯한 영국, 프랑스, 독일군의 복지시설 운영 및 확보의 우수 사례는 해군뿐 아니라 한국 군 복지제도 전반을 되돌아보게 만든다.

특히 미국의 사례는 우리가 벤치마킹을 할 필요성이 있다.

첫째, 군인복지기금의 재원증식과 이 증식된 재원이 다시 군 복지를 위해 선순환 되는 구조를 구축해야 한다.

미국 군이 복지제도의 가장 큰 장점은 제도적으로 정부의 재원 지원 없이 군 복지시설의 운영으로 얻는 재원을 활용하여 미군이 필요로 하는 복지시설의 리모델링과 보수, 사업의 확장, 신축사업을 충분히 소화하고 있으며, 이러한 재투자가 다시 복지 운영의 수익을 활성화 시키는 선순환 구조를 가지고 있다는 점이다. 우리 해군의 복지시설 확보사업도 미국군의 경험한 이러한 사실을 염두에 두고 제도적으로 미국의 우수 사례를 벤치마킹할 필요가 있다.

둘째, 철학과 목적이 분명한 군 복지기본계획의 당당한 추진이다.

미국 군의 MWR 프로그램과 군 식료품점(Commissary)과 상가(Exchange Service)운영 사례는 군 복지제도의 기본은 절대적으로 철학과 목적이 분명해야 한다는 것을 시사하고 있다.

미군은 장병의 삶의 질 향상이 곧 군의 전투력을 향상시키는 것임을 인식하고 있다는 점을 명심할 필요가 있다.

셋째, 군 복지시설 이용대상 융통성 부여이다.

미국 MWR 활동은 그 대상을 예비역 군인 및 가족뿐만 아니라 해당 지역 군 지휘관 승인하에 지역 주민 등 일반 국민에게까지 그 사용권을 부여하고 있는데 이 제도는 군과 인근 지역사회의 유대관계와 군의 위상 제고, 재원 확보 등에 긍정적인 영향을 미치고 있다. 우리 군도 미군의 이러한 MWR 정책의 도입을 적극적으로 고려할 필요성이 있다고 본다