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제 45호(6-7월) | 효율적인 민군 갈등 관리방안

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Written by 김종서 작성일20-07-15 09:56 조회20회 댓글0건

본문


효율적인 민군 갈등 관리방안


충남대학교

교수 김종서


Ⅰ.서론


 국가안보(National Security)란 국가의 내부적 가치를 외부 위협으로부터 보호하는 것으로서 국가와 국민을 외부 위협으로부터 지켜내는 것을 의미한다.

오늘날 우리 사회는 지켜야 할 내부적 가치와 이를 위협하는 외부적 위협을 놓고 국가안보 관련 커다란 인식 차이가 있으며, 개인과 사회 갈등으로 표출되어 국가안보와 국가 발전에 장애 요인이 되고 있다.

 우리나라의 급속한 경제 발전과 사회 변화에 따라 인간의 욕구는 다양한 분야에서 개인 및 사회 갈등이 발생하고 있다. 안보 분야까지 확산하고 있는 사회 갈등 문제를 해결할 수 있는 국가의 갈등 관리 관련한 법적·제도적 절차나 시스템이 미흡하여 국가의 주요 정책 지연, 국력 낭비, 국론 분열, 사회 혼란 등의 문제가 발생하고 있다. 

 국가의 대북정책, 전작권 전환, 국방개혁, 군 기지 이전사업 등 국가안보 관련 주요 정책 추진과정에서 나타나는 사회 갈등은 극단적인 사회 혼란과 갈등을 초래함으로써 국가 발전과 안보에 커다란 문제가 되는 실정이다. 특히, 국가의 안보정책 관련 군기지 이전사업에서 발생하는 공공갈등의 해소방안을 거버넌스 관점에서 마련함으로써 국가안보와 국익에 기여하고자 하는 것이 본 논문의 목적이다. 본 연구목적을 달성하기 위하여 연구 내용과 연구 대상, 연구 방법 측면에서 다음과 같이 범위를 한정하였다.

 첫째, 연구 내용에서는 갈등에 대한 기본개념과 우리나라의 안보 관련 갈등 구조 및 발생 원인을 살펴보고, 주요 정책 추진과정에서 나타나는 공공 갈등 해소방안을 거버넌스 관점에서 연구하였다. 둘째, 연구 대상은 국가 발전과 사회 변화에 따른 공공 갈등이 국가안보 측면에서 심각한 문제가 될 수 있는 안보 관련 주요정책 추진으로 한정하였다. 셋째, 연구 방법은 국가의 정책 추진 과정에서의 갈등 관리체제 구축방안에 관한 문헌 연구와 선행 연구를 참조하였고, 국가에서 추진한 주요 안보정책 중에서 주요 군 기지 이전사업에 대한 사례분석을 통하여 교훈을 도출하였다.        


Ⅱ. 본론


 1. 갈등 개념

 갈등은 칡(葛)과 등나무(藤)가 혼합된 의미로서 칡과 등나무가 서로 복잡하게 뒤얽혀 있는 것을 형상화한 말이다. 갈등은 일이나 인간관계가 복잡하게 뒤얽혀 풀기 어려운 상태나 인간 내면의 상충하는 생각으로 고민하는 심리적인 상태를 나타낸다. 즉 갈등(conflict)은 이해당사자 간에 가치, 규범, 이해, 아이디어, 목표 등이 뒤엉킨 복잡한 관계에 있는 상태를 의미한다(천대윤 2011). 

 정부에서 제정한 “공공기관의 갈등 관리에 대한 기본법률”에서는 갈등을 공공기관이 법령 또는 자치법규를 제정 및 개정하거나 구체적 사실에 관하여 법령 등을 집행하거나 정책사업계획을 수립하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌로서 정의하고 있다.

 공공갈등(public conflict)은 공익을 둘러싼 갈등이다. 정부가 추진하는 대형 국책사업은 모든 국민과 국가 경제를 위한 것으로 비재제성(Non-Exclusiveness)과 비경합성(Non-Rivalry)을 지니는 공공재(Public Goods) 성격을 갖는다.​1)

 공공갈등은 공익과 침해받는 개인 이익의 충돌로 가치갈등과 이익갈등이 혼재된 복합적 갈등이다.

 갈등의 유형은 분류기준을 어떻게 선정하느냐에 따라 다양하게 나눌 수 있는데 크게 갈등의 주체, 내용, 성격, 표출 여부 등에 따라 나눌 수 있으며, 이러한 분류는 갈등의 속성을 이해하고 관리방안을 제시하는 데 유용하게 이용할 수 있다(나태준, 2004)


 2. 거버넌스(Governance)관점의 갈등 관리방안

 거버넌스(governance)는 개념적 논의 수준에 따라 단순히 국가의 국정관리 체계로 보고 다양한 국정관리 체계를 설명하려는 논의와 거버넌스를 좁은 개념으로 보고 네트워크식 국정관리 체제로 이해하는 경향으로 나누어 볼 수 있다(윤종설, 2007). 이러한 거버넌스의 특징은 각 계층의 정부, 시민단체 등 다양한 구성원들의 자발적인 참여로 이루어진 네트워크식 국정관리 체제이다. 

 즉 거버넌스란 정책 소통내 이해관계자인 국가, 지방자치단체, 국회, NGO, 시민 등을 정책 결정과정에 참여시켜 갈등 문제를 해결하고 책임을 지는 공공의사결정의 한 형태이며, 거버넌스의 중심적 작동 구조는 신뢰와 협력이라고 할 수 있다. 다양한 정책 상황 및 여건과 함께 많은 이해관계자의 정책 참여는 필연적으로 정책과정 상에서 갈등을 유발함으로써 정책의 결정, 집행, 평가 등 정책과정에서 발생하는 갈등을 조정할 규칙과 기제가 필요하다.

 공공정책의 갈등문제를 거버넌스 관점에서 해결하기 위한 핵심적인 전제조건은 심의민주주의(Deliberation Democracy) 토대 마련이다(윤종설, 2007). 심의민주주의는 시민들 간의 심의, 대화, 토론 등의 의사소통을 통해 자신의 선호를 계속 변화시키면서 합의된 집단적 의사를 형성하려는 것으로 볼 수 있다. 거버넌스 개념의 갈등관리체계와 기존 갈등관리체계를 비교하여 아래<표>에 나타냈다. 


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3. 우리나라의 갈등관리 법‧제도 

 공공정책 추진 관련 갈등관리제도는 공공사업관련 법률의 명칭에서 “촉진법”이라는 표현이 보여주듯이 특정사업의 추진이나 촉진을 목적으로 입법되면서 그 과정에서 많은 사회적 갈등을 유발하고 있지만, 이러한 갈등을 예방하거나 발생된 갈등을 해소하는 법‧제도인 시스템은 부족한 현실이다.​2)

  

 공공부문의 갈등과 관련하여 2005년 공공기관의 갈등관리에 관한 기본법률이 제안되었지만, 2007년 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정(2016.1.22.개정)에 관한 대통령령과 시행규칙이 제정되는 것으로 일단락 되었다. 

 기타 공공부문의 갈등 관련한 현행 법제는 정보공개법을 제외한 행정절차법, 국토계획법제, 각종 분쟁 조정제도와 환경법제, 보상법제 등이 있는데 이는 직접적 이해관계자 외에도 전문가나 시민단체, 일반시민 등 간접적 이해관계자도 참여할 수 있도록 하였다는 점에서 공익 지향적이고 네트워크와 참여를 바탕으로 하는 거버넌스 패러다임에 더욱 적합하다고 할 수 있다.

 거버넌스 체제를 지향하면서 사회 전반적인 갈등을 예방하고 조정할 수 있는 시스템을 구조화하기 위해서는 법률 수준에서의 제도적 토대가 형성되어야 하나 우리나라는 미흡한 실정이며, 일정 수준 이상의 갈등 관리시스템의 제도화는 필수적으로 요구된다. 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 시행령과 시행규칙은 갈등 영향분석에 대한 대략적인 내용만을 규정하고 있을뿐 구체적인 참여적 의사결정기법의 적용과 활용에 대한 내용이 마련되어 있지 않다.

 정부의 법령을 근거로 국방부의 갈등 예방과 해결에 관한 훈령(2010.09.24.)과 각 군의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(2011)이 제정되었지만 국가 주요 정책의 결정‧집행‧평가과정에서 적용하여 공공갈등을 사전에 예방하고 관리하는 역할을 수행하는 데는 매우 미흡한 실정이다. 따라서 국방부와 각 군 실정에 맞는 구체적인 법령 규정 및 제도의 마련이 반드시 필요하다. 이러한 법령을 근거로 한 우리나라의 갈등조정체계는 기관 간 협의 및 조정매커니즘이 미흡하며 기관 간 협의·조정 체제의 실효성이 결여되어 있고, 정책 과정의 합리성 및 투명성이 부족하다.​3)


 4. 안보정책 관련 사례분석 (군기지 이전사업)

 국가의 안보 관련 주요 정책들이 가지고 있는 국가안보라는 공공이익과 지역주민의 재산권, 생활권, 건강권 등 사익의 충돌로 발생한다. 이러한 공공 갈등문제를 단순하게 취급하면 국가 안보 및 발전에 장애가 될 수 밖에 없다. 국가 주요 정책 중 군기지 이전사업의 결정 및 집행 과정에서 표출된 공공갈등 사례를 분석함으로써 민군의 공공갈등에 대한 효율적인 갈등관리방안을 강구하는 데 중요한 자료가 될 수 있을 것이다.

 국군 정보사령부 이전사업은 국방부가 2002.6.20. 이전계획을 발표하였으나 추진을 미루다가 2008.12.2 이전계획을 수정하여 2012년까지 이전사업 완료를 공식화 하면서 안양시와 주민들의 적극적인 반대에 직면하게 되었다. 

 이후의 주요 추진 경과는 2008년 안양시와 안양시 의회 즉각 반대 및 범시민 대책위 구성, 2010년 이전지역 주민들의 비상대책 위원회 구성 및 적극 활동, 2010.9.7. 정보사 이전 민관군 협의체 구성 및 적극적인 활동으로 2011.3.24. 협의 타결을 함으로써 이전사업 착공식을 하고 정상적인 사업 추진을 하여 현재는 이전사업이 성공적으로 완료된 상태이다. 중요한 국책사업을 추진하면서 발생한 이해관계자들의 극심한 공공갈등을 어떻게 해결하고 사업을 완료했는지 거버넌스 관점에서 분석 하였다.

 첫째, 주요 국책사업의 의제 설정 및 정책 결정단계를 살펴보면, 국가의 주요정책 의제 설정 및 정책 결정단계에서 정부, 지방자체단체, 의회, 지역주민 등 이해당사자들과의 의견수렴 없이 서울시와 정부의 정책적 결정에 의한 의제 설정과 정책 결정이 이루어 진 후 일방적인 공식화로 안양시, 안양시 의회, 지역주민 등의 이해 당사자들의 즉각적이고 극심한 반대에 직면하였다.

 둘째, 정책집행과정에서는 초기에 정보공개가 미흡하여 갈등이 심화되었지만, 이해당사들을 대표할 수 있는 민,관,군협의체를 구성하고 상생 발전하는 전향적인 의견수렴과 협상으로 상호간 신뢰를 회복하고 추진과정 상의 문제를 협의함으로써 성공적인 사업 추진을 하게 되었다.  

 셋째, 정책평가단계에서 보면 초기의 의제 설정 및 정책 결정은 과거의 관행을 답습한 미숙한 상태였이지만, 이후에 정부(국방부)와 안양시, 안양시 의회, 지역주민 등 이해관계자들이 참여하는 민‧관‧군 협의체를 구성하여 적극적이고 긍정적 활동을 함으로써 성공적인 사업 추진이었다고 평가할 수 있다.

 반면에 제주 해군기지 이전사업은 우리나라의 남방 해상로 확보와 해상주권 확보를 위한 전략적 차원에서 1993년 정부 논의가 시작되었으나, 2005년 제주 해군기지 추진기획단이 출범하면서 본격적인 논의가 시작되었고, 2007년 정부는 입지평가를 바탕으로 강정마을에 해군기지 건설을 결정하였다. 이후 지역주민, 시민단체, 제주도, 정치권 등 이해관계자들과 극심한 공공갈등이 대법원까지 가는 법정 공방과 대립으로 사업의 중단과 재개를 반복하면서 막대한 기회비용을 지불하였고, 10여년의 사업기간을 걸쳐 2016년 제주 민군복합형관광미항 준공식을 하였지만 이해관계자 갈등은 아직 진행 중인 상황이다.

 국가 안보차원에서 매우 중요한 제주 해군기지 이전사업은 정책의제 설정과 결정시 이해당사자들의 의견수렴과 정보 공개를 하지 않은 채 정부의 일방적인  발표로 갈등을 야기했고, 정책 집행과정에서도 이해관계자들을 대표 할 수 있는 민‧관‧군 협의체를 구성하지 못한 상태에서 지속적인 갈등속에 국책사업을 추진한 사례이다.


Ⅲ. 결론


 우리나라의 급격한 경제 발전과 사회 변화는 안보의 비중이 국가 중심에서 인간 중심으로 옮겨가면서 국가 안보 관련 주요 정책의 결정 및 집행과정에서 정부, 정당, 지방자치단체, 지역주민, 시민단체, NGO 등 많은 이해 당사자들 사이에 다양한 공공 갈등이 발생하고 있다. 

 특히, 혐오시설인 군부대 이전사업 관련하여 공공 이익과 개인 이익 간에 이익갈등과 가치갈등이 발생하여 국가 정책의 결정, 집행, 평가 단계에 걸쳐 갈등이 심화됨으로써 지역사회와 국가 전체의 공공 갈등을 유발하게 된다. 그러나 우리나라는 공공 갈등관리 관련 법 및 제도, 절차 등의 국가적 갈등관리 시스템이 미흡하여 국가의 엄청난 기회비용 증가과 국가안보에 심각한 장애 요인으로 작용하고 있다. 

 이러한 국가의 안보정책 관련 민군갈등을 효율적으로 해소하기 위하여 주요 정책 추진과정에서 거버넌스 관점의 갈등관리방안과 법 및 제도적 보완방안을 다음과 같이 제시하였다.

 첫째, 안보관련 국가 주요 정책과정에서 나타날 수 있는 갈등을 해소 및 관리할 수 있고, 다양한 이혜관계자의 요구를 반영 할 수 있는 시대 변화에 적합한 거버넌스(Governance) 관점의 효율적인 갈등관리방안을 제시하였다.

 둘째, 거버넌스 관점의 갈등관리방안은 정책과정을 의제설정 및 정책결정, 정책집행, 정책평가의 3단계로 구분하여 각 단계별 갈등관리체제를 제시하였으며 이는 신뢰와 협치, 자발적 참여를 근간으로 하는 심의민주주의와 거버넌스적 갈등해결 기법을 적용한 것이다.

 셋째, 법과 제도 측면에서 갈등관리 관련 기본법과 관련 법령을 우선적으로 제정 및 보완하고, 이를 근거로 한 정부와 지방자치단체, 국회, 국방부 및 각군 등의 갈등관리 제도와 매뉴얼을 구체화하여 주요 정책과정에 적용함으로써 갈등을 효율적으로 예방 및 관리할 수 있을 것이다.

 넷째, 정부와 지방자치단체, 국회, 군 등에 갈등관리 전담기구 설치와 전담인원의 전문성 배양이 필요하며, 특히 갈등관리 관련 국방부 훈령과 각군 규정을 정비하고, 사단급 이상 부대에 전담 인원 편성 및 참모장 주관하에 민군관련 정책 추진과정에서 관련 부서들의 통합된 노력이 이루어져야 한다.


<미 주>

1)David Morell, Siting and the Politics of Equity, in Rovert W. Lake ed, Resolving Locational Conflict, Center for Urban Policy Research. 1987, p. 151.

2)대통령자문 지속가능발전위원회, “갈등 관리 구축방안 연구보고서”, 2004, pp.94-95.

3)대통령 자문지속발전가능위원회, 전게서, pp.69-72



<참고문헌>

1.국내문헌

공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정, (대통령령 제19886호, 2016.01.22. 개정 시행)

국방부 갈등 예방과 해결에 관한 훈령(2010.09.24.)

각 군(육‧해‧공군)의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(2011)

국무조정실, 갈등사례별 원인 분석 및 대응방안 연구, 한국행정연구원, 2007.

대통령자문 지속가능발전위원회, 『공공갈등관리의 이론과 기법』, 2005.

박성제•신미애, 『군의 거버넌스적 공공갈등관리 사례 및 분석』, 한국테러학회보 제8권 제1호, 2015.

윤종설, 『정책결정과정에서의 갈등관리체제 구축방안』, 대한인쇄사, 2007.

임정빈, 『군사시설 이전을 둘러싼 혐력적 거버넌스 분석』, 현대사회와 행정 제24권 제 3호, 2014. 

주성수, 『공공정책 거버넌스』, 한양대학교 출판부, 2005.

천대윤, 『갈등관리와 협상 전략론』, 선학사, 2011.

한국행정연구원, 『갈등사례별 원인분석 및 대응방안 연구』, 2007.

홍만성 외, 『갈등분석 및 평가 매뉴얼』, 한국행정연구원, 2006.


2.국외문헌

David Morell, Siting and the Politics of Equity, in Robert W. Lake ed,.   

      Resolving Locational Conflict, Center for Urban Policy Research, 1987.

Robert C. Mitchel and Richard T. Carson, “Property, Rights, Protest and  

       Siting of Hazards Waste Facilities”, The American Economic 

       Review vol. 60, 1986.

Pierre(2000), Introduction: Understanding Governance, Oxford University Press.


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